Belasting op ongeadresseerd drukwerk : de rechtspraak maakt het er niet duidelijker op

Een gemeente die de aanbevelingen van een ministeriële omzendbrief betreffende de heffingen op ongeadresseerd drukwerk niet naleeft, gaat niet onwettig te werk. Ze handelt volgens het gemeentelijk belang, dat haar de mogelijkheid biedt autonoom te beslissen over de bedragen, de vrijstellingen, ... van haar belastingsreglement.


We hebben u meermaals bericht over de ontwikkelingen in het debat over de vraag of een belasting op ongeadresseerd drukwerk (OD) al dan niet een octrooi is (zie de artikelen "Gedaan met de belasting op ongeadresseerd drukwerk?" en "Belasting op ongeadresseerd drukwerk : een arrest dat knopen doorhakt"). Het vorige artikel werd afgerond met de woorden: «Dit zou een einde moeten maken aan het debat…». Was dat naïef van ons? Het debat over de octrooien is dan wel gesloten, maar er ontstaat steeds meer onenigheid. Ditmaal over de hoeveelheid redactionele teksten! Om er meer over te weten te komen, gaan we op pad naar Henegouwen…

Bergen, 5 november 2003

BEGINSELEN VAN GOEDE RECHTSBEDELING – RECHTSZEKERHEID – RECHTMATIG VERTROUWEN – GEMEENTELIJK BELASTINGREGLEMENT– NIET-NALEVING VAN EEN MINISTERIËLE OMZENDBRIEF– BELASTING OP DE VERSPREIDING VAN PUBLICITAIRE GESCHRIFTEN

De vrijstelling op de belasting op de verspreiding van ongeadresseerde publicitaire geschriften werd afhankelijk gemaakt van de aanwezigheid van minstens 40% redactionele teksten. Een ministeriële omzendbrief die eerder in het Staatsblad werd gepubliceerd, had de gemeenten echter aangeraden zich te houden aan een percentage van 30 %. Bijna alle gemeenten hebben deze aanbeveling gevolgd. Toch erkende één gemeente de beginselen van goede rechtsbedeling niet, meer in het bijzonder het vertrouwensprincipe op grond waarvan de geappelleerde onderneming er wettelijk van kon uitgaan dat de publicitaire geschriften niet onderhevig waren aan de belasting, doordat er 31 % redactionele teksten in opgenomen waren.

De stad ***
Tegen
S.A. M.

Na beraadslaging spreekt het Hof het volgende vonnis uit:

[…]

Gezien de ontvankelijkheid van het beroep;

Gezien de appellerende partij het bestreden vonnis wraakt omdat het fiscaal beroep van de geappelleerde gegrond was tegenover de gemeentelijke belastingen op de verspreiding van ongeadresseerd drukwerk, waardoor de geappelleerde partij belast werd met bedragen van 318.720 Belgische frank (boekjaar 1999 – aanslagbiljet nr. 180), 318.720 Belgische frank (boekjaar 1999 – aanslagbiljet nr. 33) en 127.488 Belgische frank (boekjaar 2000 – aanslagbiljet nr. 92);

[…]

Gezien de belastingreglementen die de appellerende partij heeft nageleefd, een litigieuze belasting heffen op de desbetreffende geschriften, voor zover ze maar 40 % of minder redactionele, niet-publicitaire teksten bevatten;

Gezien bevestigd wordt dat de geschriften van de geappelleerde 31 % van dergelijke teksten bevatten;

Gezien de eerste rechter de desbetreffende belastingheffingen ongeldig heeft verklaard door zich te baseren op een ministeriële omzendbrief van 21 september 1998, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 16 oktober 1998, volgens dewelke « het dan ook verstandig is zich aan dat percentage (30 %) te houden en de kranten alsook de publicitaire schriften die minstens 30 % redactionele, niet-publicitaire geschriften bevatten, vrij te stellen van de belasting »;

Gezien de geappelleerde aanhaalt dat de rechtbank de omzendbrief ten onrechte heeft beschouwd als een hogere gebiedende norm die niet tegengesproken kan worden door een gemeentelijk reglement;

Gezien voor het overige de belastingreglementen werden goedgekeurd door de toezichthoudende overheid;

Hoewel het inderdaad twijfelachtig is dat de voornoemde ministeriële omzendbrief een bindend gevolg kan hebben, is het toch zo dat door de vrijstelling van de belasting afhankelijk te maken van de aanwezigheid van minstens 40 % redactionele teksten in plaats van 30 % zoals dat het geval is bij zo goed als alle gemeenten die de aanbevelingen van de desbetreffende omzendbrief hebben opgevolgd, de geappelleerde het beginsel van goede rechtsbedeling niet heeft erkend, en meer in het bijzonder het vertrouwensprincipe op grond waarvan de geappelleerde er op het ogenblik dat de publicitaire kranten werden samengesteld, wettelijk van kon uitgaan dat die publicitaire geschriften niet onderhavig waren aan een belasting;

Gezien de geappelleerde zich er uit hoofde van zijn recht op subjectieve rechtszekerheid inderdaad aan kon verwachten dat de verhouding van 30 % die door een hogere overheid als redelijk werd beschouwd in een tekst die in het Staatsblad werd gepubliceerd, door het geheel van de gemeenten beschouwd wordt als de gangbare norm in deze materie;

(bepaling overeenkomstig de gronden)

[Bron: F.J.F., 2004/151, blz. 501-502.]



Bemerkingen

Geen vreemder gemotiveerd vonnis dan dit …

Enerzijds erkent het vonnis dat de ministeriële omzendbrief waarop het vonnis zich baseert, geen wettelijke akte is – en het Hof zou heel wat moeilijkheden hebben gehad om de geldigheid van die omzendbrief te laten erkennen als het Hof de omzendbrief wél dat karakter had gegeven, behalve dan om de rechtspraak van de Raad van State in deze materie naast zich neer te leggen. Die rechtspraak kende zijn « hoogtepunt » in arrest nr. 72.369 van 11 maart 1998, stad Huy vs/ Waals Gewest. Anderzijds gebruikt het Hof een verschil tussen het voorschrift van het betwiste belastingreglement en een aanbeveling van de ministeriële omzendbrief als een argument om te besluiten tot de onwettigheid van dat reglement! Hoe kan iets niet wettig zijn terwijl het in zekere zin dwingend is …


Even kijken naar de feiten

De stad *** heeft, zoals het merendeel van de Belgische gemeenten, een reglement goedgekeurd dat belastingen heft op OD ; net zoals de meeste gemeenten, heeft de stad een vrijstelling voorzien voor ongeadresseerd drukwerk dat een bepaald percentage redactionele teksten bevat ; maar de stad heeft dat percentage vastgesteld op 40 %, hoewel een omzendbrief van de Waalse minister van Binnenlandse zaken had aanbevolen het percentage vast te leggen op 30 %.

De geappelleerde verdeler die de omzendbrief in het Staatsblad had gelezen en had vastgesteld dat het merendeel van de Waalse gemeenten OD vrijstellen dat minstens 30 % redactionele teksten bevat, heeft 31 % redactionele teksten opgenomen in zijn publicaties … zijnde 9 % te weinig voor *** waardoor het OD niet werd vrijgesteld. Vandaar het bezwaar.

Hoewel we één van de overwegingen van het vonnis goed begrijpen (we beschikken niet over het vonnis), zou de rechter in eerste aanleg beslist hebben dat de omzendbrief een hogere norm is waarnaar het reglement zich had moeten richten– ketterij, we hebben het hierboven al vermeld – en heeft de rechter de betwiste belastingheffing dus nietig verklaard. Een uitspraak waartegen de stad in beroep ging, en die aan de grondslag lag van het onderzochte vonnis.


Even kijken naar de theorie

In het kader van het fiscaal geschil treedt het Hof van Beroep op als appelrechter voor de uitspraak die in eerste aanleg werd gedaan door de rechtbank met dezelfde naam. De zaak kan door de eiser niet bij diezelfde rechtbank aanhangig worden gemaakt vooraleer de eiser een bezwaar heeft ingeleid voor het College van Burgemeester en Schepenen, dat dienst doet als « administratieve filter ».

Zowel de rechtbank als het hof treden op bij een subjectief geschil; met andere woorden wanneer de reglementering op een persoon van toepassing is. Rechtbank en hof kunnen het geappelleerde reglement niet teniet doen en ook niet « bekrachtigen ». Maar krachtens artikel 159 van de Grondwet kan de jurisdictie weigeren om een reglement toe te passen dat ze onwettig acht. Het reglement wordt in de rechtsorde « virtueel» [1] behouden, maar is niet toepasbaar op het onderhavige geval (dat is de reden waarom de rechtbank niet het reglement maar de belastingheffing nietig heeft verklaard).

De onwettigheid van een reglement kan voortvloeien uit de onbekwaamheid van haar auteur, ratione personae (een belastingreglement dat werd goedgekeurd door het College van Burgemeester en Schepenen in plaats van door de gemeenteraad, …), ratione materiae (een belastingreglement dat werd goedgekeurd binnen een domein dat wettelijk niet onder de gemeentelijke bevoegdheid [2] valt – bijvoorbeeld, een belastingreglement dat een octrooi instelt) of ratione loci (een belastingreglement waarvan de rechtsgevolgen verder strekken dan de grenzen van het gemeentelijk territorium, …).

Hier volgt een andere manier om de onwettigheid van een reglement voor te stellen : hoewel ze formeel correct zijn, vormen de bepalingen in werkelijkheid een inbreuk op de beginselen van goede rechtsbedeling zoals het gelijkheidsprincipe, de verplichting voor de overheid om het fair-play principe te hanteren, het principe van rechtmatig vertrouwen, enz. Een reglement dat bepaalde belastingplichtigen zou vrijstellen – of slechts bepaalde belastingplichtigen zonder wettige reden zou belasten, zou een overtreding vormen op het gelijkheidsprincipe en bijgevolg onwettig zijn. Hetzelfde geldt voor een reglement dat zonder wettige reden en op een niet evenredige manier belastingen zou heffen: in de voorliggende zaak had het Hof kunnen oordelen – op voorwaarde dat alles feitelijk gemotiveerd kon worden (wat zonder twijfel erg moeilijk geweest zou zijn) – dat een vrijstelling die wordt vastgesteld op 40 % en niet op 30 %, niet evenredig is met het beoogde doel.


Wat te denken van het rechtmatig vertrouwen ?

Wat het principe van rechtmatig vertrouwen betreft, dat volgens het onderzochte vonnis in de betwiste belasting werd geschonden, gaat het om een principe van administratief recht volgens hetwelk « [de belastingplichtige] moet kunnen vertrouwen op datgene dat door hem enkel als een stabiele gedragslijn van de overheid kan worden beschouwd »[3], een principe « dat de bescherming eist van het vertrouwen dat [de burger]heeft gesteld in het onderhoud en de betrouwbaarheid van het handelen van de staat, op basis waarvan de burger standpunten heeft ingenomen of verwachtingen heeft geuit» [4]. Dat principe werd bekrachtigd door een arrest van het Hof van Cassatie van 1992 [5], dat in één van haar overwegingen meedeelt « dat de algemene beginselen van goede rechtsbedeling het recht op rechtszekerheid bevatten ; […] dat het recht op rechtszekerheid met name betekent dat de burger erop moet kunnen vertrouwen dat datgene wat hij niet anders kan beschouwen dan als een vaste gedrags- en bestuursregel ; dat daar in principe uit voortvloeit dat de openbare diensten verplicht zijn de gerechtvaardigde verwachtingen na te komen die ze bij de burger hebben doen groeien […] ». Die verplichting om de gerechtvaardigde verwachtingen te respecteren die de overheid bij de burger heeft doen groeien, zelfs als de oorsprong van die verwachting slechts een omzendbrief is, staat eveneens centraal in de motivering van een recent arrest van de Raad van State [6]: « Hoewel de voornoemde omzendbrieven slechts wettelijke kanttekeningen zijn, hoewel ze de draagwijdte van de wetgeving niet kunnen wijzigen en hoewel hun vermeende overtreding bijgevolg niet kan dienen als basis voor de rechtsgrond, bevatten de omzendbrieven wel degelijk gedragslijnen om de administratieve overheid te begeleiden bij het uitoefenen van haar discretionaire macht ; dat de tegenpartij in dit geval en in die omstandigheden , het bestaan van de omzendbrieven niet kon negeren […] ; overwegende dat als de tegenpartij – met het gevaar het rechtmatige vertrouwen van de ingezetene te beschamen –van mening was dat de aanwijzingen van de omzendbrieven niet moesten worden opgevolgd […],was het aan de tegenpartij om daarvoor een verklaring te geven[…] ».

Het rechtmatige vertrouwen van een burger beschamen kan ook een fout betekenen, waarvoor de overheid verantwoordelijk is.[7]

Het arrest van het Hof van beroep stelt dus dat de ministeriële omzendbrief van 21 september 1998 de oorzaak is van de gerechtvaardigde verwachting bij de belastingplichtige op vrijstelling van belastingen door het toevoegen van 31 % redactionele teksten aan de huis-aan-huisreclame. Het belastingreglement van de stad *** besliste daar anders over. Het reglement deed dit op een onwettige manier waardoor de vernietiging van de belastingheffing gerechtvaardigd is.


Waar zit de zwakke plek in de redenering?

De zwakke plek schuilt natuurlijk in het feit dat het rechtmatig vertrouwen van een burger misleid wordt wanneer een overheid de regels overtreedt die ze zichzelf heeft opgelegd, en niet wanneer een derde partij besluit de aanbevelingen van de overheid niet op te volgen! De omzendbrief is in geen geval een rechtsregel, zoals het Hof van Beroep overigens onderstreept, en een regionale overheid heeft geen enkel recht om voor een ander te bepalen (in dit geval voor de gemeenten). We zien helemaal niet in hoe de stad– zelfs al was maar het moreel –door de voornoemde omzendbrief gebonden is, en nog minder door de praktijken van de andere gemeenten in hetzelfde gewest! Meer nog, als er sprake is van een breuk van het rechtmatig vertrouwen, is dat eerder de schuld van het gewest dat enerzijds via een omzendbrief aanbeveelt een vrijstelling te voorzien op 30 % maar dat anderzijds een belastingreglement goedkeurt (of niet nietig verklaart) en zich daardoor niet aan de eigen aanbevelingen houdt!

Tot slot, door de stad *** de mogelijkheid te ontnemen om een verschillend vrijstellingspercentage vast te stellen dan datgene dat door de omzendbrief wordt aanbevolen en door de buren wordt gehanteerd, hecht het Hof weinig waarde aan het principe van gemeentelijke autonomie, een principe dat nochtans gegarandeerd wordt door artikelen 41 en 162 van de Grondwet en dat aan de basis ligt van de lokale instellingen. Impliciet trekt het Hof ook het hierboven vermelde arrest van de Raad van State in twijfel (dat inmiddels werd bevestigd door een arrest van 2002 [8], waarin men onder andere kan lezen : « De gemeentelijke fiscale autonomie wordt gegarandeerd door de Grondwet; de toezichthoudende overheid kan die autonomie niet vervangen door een hoger belang, zoals bijvoorbeeld de eis dat alle gemeenten de volmaakte belastingvoet zouden hanteren »).


En in Brussel?

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat er een omzendbrief betreffende de belasting op ongeadresseerd drukwerk [9]. Deze omzendbrief biedt een globale structuur voor de gemeenten die een reglement willen aannemen om een belasting te heffen op ongeadresseerd drukwerk [10]. Er wordt ondermeer in aanbevolen de grens van de redactionele tekst op 40 % vast te leggen; onder die grens moet de tekst als reclame beschouwd worden.
Het verschijnsel dat in het besproken arrest vastgesteld wordt, wordt stilaan ook in Brussel zichtbaar, ondanks een hogere grens: er wordt voor 41 % redactionele tekst gezorgd, om de vrijstelling te kunnen genieten, zodat de verleiding voor de gemeenten steeds groter wordt om de grens tot 45 of zelfs 50 % op te trekken.
De - wenselijke - homogenisering van de gemeentelijke regelgeving vindt dus een grens in de gebruiken van de uitgevers.


Nota

1 Virtuellement car, même lorsque la décision aura acquis la force de chose jugée, il reviendra soit à l’auteur du texte à le modifier, soit au Conseil d’État à l’annuler.
2 Krachtens artikel 170, §4, van de Grondwet.
3 M. PÂQUES, « L’application de la loi fiscale – Principes de bonne administration en droit administratif et en droit fiscal. Présentation et mise en œuvre », in Actualités du droit, Story-Scientia, 1993, p. 427.
4 A. P. MANIATIS, « La confiance civique envers l’État de droit », http://www.iiasiisa.be, p. 15
5 Cass., 27 maart 1992, 1e Kamer, arrest nr. JC923R2_1 (Inforum 189420).
6 E.G., arrest nr. 123.962 van 7 oktober 2003, x vs/ Belgische Staat, in Revue du droit des étrangers, 2003, 124, blz. 420
7 Civ. Brussel, 28 juni 1991, 4e K.., in R.G.D.C., september-oktober 1992, blz. 445-446.
8 E.G., arrest Nr. 106.994 van 24 mei 2002, Stad Huy vs/ Bestendige deputatie van de provincieraad van Luik en het Waals Gewest, geciteerd door M. BOVERIE, « Autonomie fiscale des communes : lecture accompagnée de l’arrêt du Conseil d’Etat du 24 mai 2002 », http://www.uvcw.be.
9 Omzendbrief van 8 oktober 1993 - Belasting op de kosteloze verspreiding aan huis van ongeadresseerde commerciële publiciteitsbladen en kaarten alsook van catalogussen en kranten met commerciële publiciteit.
10 De Vereniging heeft een model van belastingreglement op ongeadresseerd drukwerk opgesteld, dat beschikbaar is op deze website.


« Terug

Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Laatste update
23-11-2004
Algemene voorwaarden | RSS | Nuttige links