Hervorming van de administratieve sancties: een beetje voor, veel tegen

Het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties werd in 2004 herzien, om het doeltreffender te maken, maar de nieuwe procedure is zo zwaar en complex dat een hervorming nodig is.
Eén van de nieuwigheden is de - afwijkende - mogelijkheid van dubbele bestraffing en een bijzonder stelsel voor de minderjarigen.


Er was eens een gemeentelijke politieverordening …  Jarenlang omvatte ze enkel politiestraffen en op zeer jonge leeftijd kwijnde ze reeds weg in geseponeerde dossiers op het parket. Tot de wetgever in 1999 vond dat het genoeg geweest was en dat de gemeenten andere middelen moesten krijgen om hun politiebevoegdheden uit te oefenen. Zo heeft de wetgever in enkele weken tijd – en in een dringendheid die helemaal niets te maken heeft met het feit dat de assemblees vlak daarna ontbonden zouden worden – een hervorming van artikel 119 van de Nieuwe Gemeentewet goedgekeurd, die de bestemmelingen echter op hun honger deed blijven [Wet van 13 mei 1999 betreffende de administratieve sancties in de gemeenten, B.S. 10 juni 1999.]…

Vier jaar later, rond dezelfde tijd, haalde de wetgever het in zijn hoofd de hervorming te hervormen en keurde de Kamer van Volksvertegenwoordigers in een recordtempo - een krachttoer die wellicht niets te maken heeft met het feit dat de legislatuur ten einde liep - een wetsontwerp goed tot wijziging van de nieuwe gemeentewet [Parl. Stuk Kamer, G.Z. 2002-2003, nr. 2366/001 t/m 2366/003] en in de vlucht ook nog een wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet [Parl. Stuk Kamer, G.Z. 2002-2003, nr. 2367/001 t/m 2367/003]. Geen geluk, de inspanningen van de volksvertegenwoordigers werden niet beloond, aangezien de Senaat beslist had het eerste ontwerp te bekijken (het tweede moest omwille van artikel 77 van de Grondwet door de “hoge vergadering” goedgekeurd worden) maar daar niet toe kwam vóór de ontbinding van de Kamers. Het was dus pas in februari 2004 dat de teksten door de Senaat goedgekeurd werden [Parl. Stuk Kamer, G.Z. 2002-2003, nr. 3-431/1 t/m 3-431/4 en nr. 3-431/1 t/m 3-431/4]. Goedgekeurd, maar met de nodige amendementen, wat betekent dat een omwegje langs de Kamer een verplichte etappe was!

Wat doet het ertoe? De Kamer begon aan haar herexamen en legde zich nogmaals ernstig toe op haar werk en de goedkeuring van de door de Senaat geamendeerde teksten. Zo gezegd, zo gedaan: de teksten werden afgekondigd op 17 juni 2004 (BS 23/07/04).

Hoe kunnen we de hervorming samenvatten? Het is uiteraard nog te vroeg om uit ervaring te spreken, maar als we de teksten analyseren en de commentaren doornemen, is het eerste woord dat bij ons opkomt: zonde.

Oordeel zelf maar.

Het is voornamelijk artikel 119bis NGW dat door de wetswijziging getroffen wordt. Verschillende paragrafen worden vervangen door nieuwe beschikkingen, die enerzijds formele wijzigingen aanbrengen in de tekst en anderzijds het materiële toepassingsgebied van de administratieve sancties wijzigen.

Toegegeven, niet alles in de nieuwe wetgeving is negatief

Laten we beginnen met de inbreng van de hervorming:
1. het statuut van de minderjarigen is eindelijk geregeld, aangezien artikel 119bis, § 2, 7e lid, nieuw, voorziet in de mogelijkheid om een administratieve boete op te leggen aan minderjarigen ouder dan 16 jaar, wat uiteraard veronderstelt dat jongeren onder de 16 jaar vrijgesteld zijn; zie echter de nuances infra;
2. artikel 119bis, § 6, 2e lid, nieuw, kent een bevoegdheid tot vaststelling van de overtredingen toe aan niet-politieambtenaren; ook hier worden infra nuances aangebracht;
3. de afschaffing van Titel X van Boek II van het Strafwetboek en van de besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op de openbare weg biedt de gemeenten de mogelijkheid zelf bepaalde overtredingen te regelen en te bestraffen [1];
4. de gemeenten [Art. 119bis, § 2, 3e lid, nieuw.] de mogelijkheid bieden om feiten van vernieling, neerhaling, verminking of beschadiging van grafzerken, grafstenen, gedenktekens, etc. te bestraffen (art. 526 van het Strafwetboek), kwaadwillig omhakken, beschadigen of ontschorsen van bomen (art. 537 SW) en vernielen van afsluitingen, verplaatsen of verwijderen van grenspalen of hoekbomen (art. 545 SW) kan voor hen van belang zijn.

In de kolom "Tegen" beginnen we met de gemiste kansen

1. het behoud van het beginsel van het verbod op de dubbele bestraffing, dat de wetgever jammer genoeg nog steeds lijkt te verwarren met de toepassing van het gezegde non bis in idem;
2. het behoud van de drempel van 250 euro voor de boete, recidive, verzwarende omstandigheden en samenloop van overtredingen inbegrepen;
3. het ontbreken van enig element van procedure wanneer het college een uitspraak moet doen;
4. …

In de kolom "Tegen" stippen we ook nieuwigheden aan die te betreuren zijn

1. De gemeenten hebben nu de mogelijkheid (een echte keuze?) om door middel van administratieve sancties de volgende misdrijven [Art. 119bis, § 2, 3e lid, nieuw] te bestraffen: dreiging met een aanslag op personen of eigendommen (art. 327 SW), formulering van verkeerde aanwijzigen betreffende het bestaan van een gevaar voor een dergelijke aanslag (art. 328 SW), dreiging met gebaren of zinnebeelden van een dergelijke aanslag (art. 329 SW), dreiging onder een bevel of onder een voorwaarde met een dergelijke aanslag (art. 330 SW), opzettelijke slagen en verwondingen (art. 398 SW), beledigingen ten aanzien van een persoon (art. 448 SW), diefstal (art. 461 en 463 SW), zijnde overtredingen die volgens ons slechts weinig verband houden met de basistaken van de gemeente of met de politie-objecten bedoeld in artikel 135, § 2, NGW [2].

Ons advies: begin er liever niet aan en laat de gerechtelijke overheden, die daartoe opgericht zijn, zich met die criminaliteit bezighouden.

2. Naast de politieambtenaren en hulpagenten van politie kunnen drie andere categorieën personen bij de vaststelling van overtredingen betrokken zijn: gemeenteambtenaren, personeel van vervoersmaatschappijen en van bewakingsfirma's. In dat opzicht geven we de volgende kritiek:

  • De gemeentebeambten “die beantwoorden aan de minimumvoorwaarden die door de Koning zijn bepaald” (art. 119bis, § 6, 2e lid, 1°) kunnen enkel de feiten vaststellen die een overtreding vormen op de gemeentereglementen - kortom, uitgezonderd de feiten die aanleiding kunnen geven tot het mechanisme van samenloop. Wat betekent dat de betrokkenen de juridische aard van het feit zullen moeten analyseren (wat een zeer goede kennis van de wet veronderstelt!) alvorens te weten of ze al dan niet bevoegd zijn. Zullen de “minimumvoorwaarden inzake selectie, rekrutering en bevoegdheid” bovendien te verenigen zijn met het algemeen profiel van de gemeenteambtenaren die deze functies moeten vervullen (parkwachters, stadsstewards, …), waarvan velen reeds vaststellingen doen in het kader van de wet van 24 december 1996 (fiscale overtredingen) of de ordonnantie van 25 maart 1999 (milieuovertredingen)?
  • Het personeel van openbare vervoersmaatschappijen krijgt eveneens een vaststellingsbevoegdheid (art. 119bis, § 6, 2e lid, 2°). Vraag: Hoe zullen die ambtenaren van de MIVB of de NMBS op de hoogte gesteld worden van de politieverordeningen van de 19 gemeenten?
  • Tot slot kan het personeel van bewakingsfirma's met wie de gemeente een overeenkomst afsluit (art. 119bis, § 6, 3e lid) niet zelf overtredingen vaststellen, maar ze wel aangeven bij de politieambtenaar of hulpagent van politie [3] , wat - terloops gezegd - iedere burger uiteraard kan doen, zonder daarom onderworpen te zijn aan de bij wet vastgelegde formaliteiten! De privé-sector zo in de sfeer van de openbare veiligheid brengen is een politiek twijfelachtige keuze. Bovendien gaat de toevoeging van een etappe in het proces van de vaststelling van de overtredingen de procedure noch versnellen, noch vereenvoudigen, noch er de rechtszekerheid van versterken.

3. De procedure in geval van samenloop van overtredingen wordt grondig herzien:
  • In de eerste plaats doet de procureur des Konings overeenkomstig art. 119bis, § 8, 1e lid, voortaan een uitspraak over de opportuniteit van de strafrechtelijke vervolging en over de opportuniteit van administratieve vervolging. Zei u "scheiding der machten"?
  • Vervolgens zijn er de wijzigingen aangebracht aan art. 119bis, § 8, 2e lid; de Senaat heeft een vergetelheid van de Kamer willen rechtzetten (samenloop met art. 526, 537 en 545 SW was niet opgenomen in het in 2003 door de Kamer goedgekeurde ontwerp), maar het heeft het stelsel van de samenloop van overtredingen grondig gewijzigd: als het beoogde feit het voorwerp uitmaakt van een administratieve boete en een andere strafrechtelijke beschikking dan die beoogd bij art. 327 tot 537 en 545 van het Strafwetboek, is er - als we de wet goed lezen - voortaan geen enkel systeem van samenloop meer [4] ! Bijgevolg wordt de duur opengezet tot de schending van het beginsel non bis in idem (terwijl het ironisch genoeg de naleving van dat beginsel is dat de wetgever ertoe gebracht heeft het verbod op de dubbele bestraffing te behouden).
  • En dit spant de kroon: in deze twee leden speelt de samenloop automatisch als het beoogde feit het voorwerp uitmaakt van een administratieve boete of een van de strafrechtelijke overtredingen … Ondanks het grammaticale bochtenwerk van de minister gedurende de bespreking in de Kamer [5], zou het parket zodra een feit een overtreding op een politieverordening vormt, er op de hoogte van moeten gebracht worden, ongeacht het bestaan van een strafrechtelijke overtreding voor hetzelfde feit!
In ieder geval moet uiteraard de geest van de wet primeren op de letter en moet de beschikking "zoals ze geschreven zou zijn" toegepast worden als de wetgever zich duidelijk had uitgedrukt; en dus moet men beschouwen dat de samenloop speelt voor iedere strafrechtelijke overtreding, ook die welke niet het voorwerp uitmaken van art. 327 tot 330, 398, etc. van het Strafwetboek; en dat het parket in paragraaf 8 enkel de prioriteit voor de vervolging heeft wanneer er werkelijk samenloop van overtredingen is, zijnde overtreding op het gemeentereglement en op de strafrechtelijke beschikking.

4. Voor de echte liefhebber, bevat art. 119bis, § 8, 2e lid, nog twee pareltjes. Primo stipuleert het "Na het verstrijken [van de termijn van een maand] kunnen de feiten enkel nog administratiefrechtelijk worden bestraft" wat een herhaling vormt van de eerste zin van het lid. Secundo is het zo dat de gemeenteambtenaar de boete kan opleggen voor de afloop van de termijn van een maand “indien de procureur des Konings heeft laten weten dat, zonder het materieel element van de overtreding in twijfel te trekken, hij geen gevolg aan de feiten zal geven”: Maar in wiens naam zou hij de materialiteit van de overtreding in vraag stellen als hij niet vervolgt?

5. De tekst bevat nog beschikkingen die als voornaamste effect zullen hebben de procedure te vertragen en te bemoeilijken, zoals de ambtshalve aanstelling van een advocaat wanneer een minderjarige vervolgd wordt (art. 119bis, § 9bis, 1e lid), de verwittiging van de stafhouder (art. 119bis, § 9bis, 2e lid), de bemiddeling (art. 119ter), etc.

6. Wat de beroepsmogelijkheden betreft, had de Kamer bij de eerste goedkeuring hoop doen ontluiken, die de senatoren dadelijk de grond ingeboord hebben. De door de Kamer goedgekeurde tekst had immers als pluspunt dat hij de beroepsmogelijkheden verenigde (de Raad van State was niet meer bevoegd om kennis te nemen van een vordering tegen een beslissing van het College). De geamendeerde tekst wou die beslissing niet bekrachtigen en is teruggegaan naar het systeem waarin het beroep tegen de beslissing van het College voor de Raad van State ingesteld wordt, wat op zich betreurbaar is; maar bovendien heeft de Senaat de amendementen zo opgesteld dat het niet duidelijk is wat bedoeld wordt: de formulering van het eerste lid doet uitschijnen dat de gemeente enkel in beroep kan gaan tegen de beslissingen met betrekking tot de boete en enkel in geval van niet-oplegging van de boete, terwijl de beroepsmogelijkheden van de overtreder geenszins beperkt zijn – beroep kan dus ook ingesteld worden voor de politierechtbank in geval van administratieve sanctie! Is dat wel de bedoeling van de wetgever? …

7. … Daar kunnen we aan twijfelen als we artikel 119bis, § 12, 3e lid lezen. Dat lid lijkt te bevestigen dat beroep voor de politierechtbank (of de jeugdrechtbank) enkel betrekking heeft op de administratieve boetes … maar waarom maakt men dan een onderscheid in de tweede zin tussen administratieve en (niet uitdrukkelijk gezegd) andere sancties? En als die laatste indruk bevestigd zou worden, op basis waarvan oordeelt de politierechtbank dan als ze het beroep beoordeelt tegen een schorsing van vergunning, een intrekking van vergunning of een administratieve sluiting?

8. Artikel 5 van de wet luidt als volgt: “Met uitzondering van dit artikel treedt deze wet in werking op de door de Koning te bepaling datum.” De wet treedt dus in werking in twee fasen: eerst tien dagen na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad (23/07/04), datum waarop enkel dit artikel 5 in werking treedt; vervolgens de datum die de Koning bij KB vaststelt.

De lezer vindt de auteur van deze commentaren wellicht nogal hard.

Maar misschien wordt het nog begrijpelijker als men weet dat de verschillende verenigingen van steden en gemeenten ondanks de contacten die ze sinds 2000 gehad hebben met de minister van Binnenlandse Zaken en vervolgens met de minister van Justitie en die van Grootstedenbeleid, ondanks herhaalde voorstellen om bij de hervorming betrokken te worden, of tenminste gehoord te worden door de assemblees, of tenminste dat de geformuleerde minimale vragen in aanmerking genomen zouden worden - en dit in ieder stadium van het wetgevend proces - slechts als antwoord een beleefde weigering gekregen hebben “omdat de overheid dringend moet reageren en de bevolking een duidelijk signaal moet geven” [Antwoord van een parlementslid op een van onze brieven (vrije vertaling)] .

Zei u “duidelijk”?

De omzendbrief met toelichting over de wijzigingen die in de Nieuwe Gemeentewet (art. 119bis en 119ter) aangebracht worden door de wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, en door de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet is eindelijk verschenen (B.S. 20 januari 2005).

De omzendbrief komt terug op de essentie van de beschikkingen die de administratieve sancties in de NGW invoegen – sinds 1999 dus – en op de nieuwe wijzigingen, waaronder de samenloop van overtredingen, bemiddeling, … De omzendbrief werkt ook enkele dubbelzinnigheden weg die te wijten waren aan de soms wat onhandige formulering van de wet.

Het KB van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in art. 119bis, par. 6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet (B.S. 29 december 2004) wordt ook toegelicht.

Wij vestigen de aandacht op het feit dat de vooropgestelde datum voor de inwerkingtreding van de hervorming, nl. 1 april 2005, momenteel slechts informeel is aangezien voor de officiële vastlegging van de inwerkingtreding van de wet van 17 juni de goedkeuring van een KB vereist is.

De omzendbrief kan gedownload worden op de website van de FOD Binnenlandse Zaken, DG Veiligheid en Preventie



Nota

1. Sommige, niet allemaal, omdat sommige nog steeds het voorwerp uitmaken van hogere regelgevingen (bijv. nachtlawaai in art. 12, § 1, van de ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving) en andere volkomen verouderd zijn (bijv. dromen raden en voorspellen of verklaren - art. 563, 1°, Strafwetboek).

2. De voornaamste rechtvaardiging van de toekenning van die bevoegdheid aan de gemeenten lijkt te zijn dat de parketten niet vervolgen; zo krijgt de gemeentelijke overheid steeds meer de rol van bezemwagen…

3. Opmerking bij de Franse versie alleen: De wet vermeldt hier de term “agent de police”, terwijl dat “fonctionnaire de police” had moeten zijn.

4. Het proces-verbaal moet aan het parket overgemaakt worden (§ 7); maar dat geval wordt niet bedoeld door het mechanisme van samenloop (§ 8).

5. "De medewerker van de minister brengt in herinnering dat daarover al discussies zijn gevoerd. Uiteindelijk is de voorkeur gegeven aan het woord «of». Het betreft hier een omschrijving van de toepassingssfeer van de maatregel. De spreker bevestigt dat onder deze bepaling daden vallen waarop zowel een administratieve sancties kan staan, als een in de opgesomde artikelen van het Strafwetboek bedoelde straf. Men had evengoed het woord «en» kunnen gebruiken, en er in dat geval aan herinneren dat de straf en de sanctie niet samen kunnen worden opgelegd.” (Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, Parl. Stuk, Kamer, G.Z. 2003-2004, nr. 0837/004, blz. 14).


« Terug

Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Laatste update
15-04-2004
Algemene voorwaarden | RSS | Nuttige links