Taxation des envois non adressés. Un coup d'arrêt?

D'après la Cour d'appel de Liège, une taxe communale sur les envois non adressés constitue un octroi, interdit par la loi. Cet arrêt va à contre-courant de la doctrine et de la jurisprudence en la matière.


La distinction entre taxe et octroi participe de la délimitation du pouvoir fiscal communal. Un arrêt rendu à Liège en février 2002 nous interpelle en se plaçant en porte-à-faux avec la jurisprudence du Conseil d’Etat. Nous republions ci-dessous un extrait de l’arrêt trublion, augmenté d’une lecture critique.

Liège, 8 février 2002

GENERALITES – COMPETENCE – TAXE SUR LES IMPRIMES NON ADRESSES – INTERDICTION DE LEVER DES OCTROIS

Un règlement communal établissant une taxe sur les imprimés non adressés et qui grève d’un franc par exemplaire la distribution gratuite d’écrits publicitaires « toutes boîtes » sur le territoire communal, constitue une taxe indirecte sur des prestations particulières – à savoir l’entrée et la mise en circulation de tels journaux sur ce territoire – qui, en grevant le coût de ces produits au préjudice des annonceurs commerciaux et finalement des consommateurs, correspond à un octroi prohibé par la loi du 18 juillet 1860.

[…]

S.P.R.L. S. contre la commune de H., représentée par son collège des Bourgmestre et échevins.

Après délibération

[…]

Attendu quant au fond que la requérante soulève notamment à bon droit que le règlement-taxe, en grevant de 1 fr. par exemplaire la distribution gratuite d’écrits publicitaires toutes boîtes sur le territoire communal, constitue en réalité une taxe indirecte sur des prestations particulières – à savoir l’entrée et la mise en circulation de tels journaux sur ce territoire – qui, en grevant le coût de ces produits au préjudice des annonceurs commerciaux et finalement des consommateurs, correspond à un octroi prohibé par la loi du 18 juillet 1860 ;

Attendu que la requérante invoque à juste titre que la taxe litigieuse constitue en conséquence un obstacle à la libre circulation de ce type de publications qu’il faut distinguer des folders publicitaires des grands magasins ;

Attendu qu’en effet, la taxe frappant ces derniers ne porte pas sur l’activité commerciale elle-même mais sur le support publicitaire invitant à contracter avec lesdites entreprises ;

Attendu par contre qu’en l’espèce, la taxe vise l’activité même de production de périodiques toutes boîtes ayant pour but de diffuser de la publicité et des informations rédactionnelles, même si cette taxe n’a pas eu pour effet d’entraîner leur disparition ;

Attendu que sur le strict plan relatif aux octrois prohibés, la commune reconnaît en conclusions qu’une telle répercussion des coûts existe, même s’il ne peut être question de circulation des produits entre communes différentes ;

Attendu qu’il importe peu dans ces conditions qu’elle prétende respecter la liberté de commerce et d’industrie de même que le caractère proportionnel du but poursuivi de nature écologique ;

Attendu en effet, que ces différents aspects de même que la question d’une double imposition éventuelle deviennent dénués d’intérêt dès lors que le moyen retenu portant sur la taxation communale indirecte d’un objet de consommation locale suffit à entraîner le refus d’application du règlement en fonction de son caractère illégal (comp. Cass. 10.11.1994, Droit communal, 95/2 p.101) ;


Attendu qu’il y a lieu par conséquent de faire droit au recours, indépendamment des autres moyens soulevés par la requérante ;

Par ces motifs


Vu l’article 24bis de la loi du 15 juin 1935,

La Cour,

Statuant contradictoirement,

Reçoit le recours.
Le dit fondé.

Constate le caractère d’octroi prohibé du règlement-taxe litigieux concernant les publications de la requérante sur le territoire de la commune en cause et refuse par conséquent son application.

[…].

Source : F.J.F., N° 2002/148, Ced. Samsom, Kluwer, pp 442-443.

Observations

Cet arrêt surprend quelque peu dans la mesure où il se situe en porte-à-faux de la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière. Le nœud du problème concerne bien évidemment la notion d’octroi.

Examinons donc ce que recouvre exactement cette notion.

Un octroi est une mesure protectionniste prise en faveur de l’industrie locale, entravant la liberté de commerce ; sont considérés comme octrois : les droits d’entrée, d’expédition, de transit, de fabrication ou d’extraction de denrées ou de marchandises [1], les droits de timbre sur les quittances,…[2] Dans un arrêt de 2000 [3], le Conseil d’Etat a rappelé que l’octroi est « un impôt indirect de consommation grevant le produit qui en est l’objet et venant ainsi s’ajouter à son prix, pour atteindre, en dernière analyse, le consommateur », et que « ce qui caractérise l’octroi est qu’il grève le produit lui-même ». La Cour de cassation, elle, a défini l’octroi comme « une taxe indirecte sur un objet de consommation locale, créée en vue de subvenir aux besoins généraux de l’autorité locale qui l’instaure » [4].

Les « impositions communales indirectes connues sous le nom d’octrois » ont été abolies par la loi du 18 juillet 1860 portant abolition des octrois communaux (Monit., 19 juillet), avec interdiction de les rétablir. Malgré ce que l’énoncé de la disposition légale pourrait faire penser, ce ne sont bien évidemment pas simplement les taxes communales appelées octrois qui ont été abolies, mais de manière générale toutes celles qui répondent aux caractères de l’octroi. Il est en effet constant que ce n’est pas la qualification mais la nature du prélèvement qui permet de le ranger dans telle ou telle catégorie. Sus donc aux octrois déguisés !

La jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat a relevé quatre critères permettant d’identifier un octroi :
  1.   la taxe est une taxe indirecte 
  2. la taxe frappe un bien ou un objet à l’occasion de sa production, de sa circulation ou de son débit dans la commune
  3. la taxe est perçue au prorata des quantités mises en œuvre dans ces opérations, sans tenir compte de l’activité du redevable ni du revenu retiré par celui-ci par l’activité en cause
  4. la taxe constitue une entrave au commerce, consistant dans la perception immédiate et répétée de l’impôt ou dans l’incorporation de celui-ci au prix des objets taxés. [5]

Les limitations légales au pouvoir fiscal communal devant s’interpréter de manière stricte, ce n’est qu’à la condition de réunir ces quatre critères qu’une taxe locale sera qualifiée octroi.

Dans le cas qui nous occupe, si les premier, troisième et quatrième critères ne font guère de doute, en revanche le deuxième est nettement moins sûr ; la taxe en question frappe-t-elle vraiment « un bien ou un objet à l’occasion de sa production, de sa circulation ou de son débit » ?

Dans l’arrêt n° 31.892 du 1er février 1989, mentionné supra, le Conseil d’Etat a dû examiner une taxation communale sur la distribution d’envois non-adressés. La taxe querellée frappait « la distribution gratuite, à domicile, d’écrits publicitaires non-adressés et ne contenant pas au moins 20% de texte rédactionnel non publicitaire. » Le requérant (la Fédis) considérait que la taxe communale sur la distribution d’imprimés publicitaires réunissait les conditions exposées supra, et que partant elle s’apparentait à un octroi ; elle en demandait donc l’annulation. Le Conseil d’Etat a nuancé cette opinion en soulignant qu’en réalité, la taxe communale en question frappait non la distribution d’un bien ou d’un objet, mais un service : « au contraire de ce que les requérantes soutiennent, […] ce n’est pas l’écrit publicitaire lui-même, c’est-à-dire le support matériel de la publicité, qui est taxé par le règlement attaqué, mais la distribution de cet écrit dans certaines conditions ». La taxation d’un service ne pouvant pas être rangée dans la catégorie des octrois, le règlement communal qui la portait ne contrevenait donc pas à la loi du 18 juillet 1860. [6]

Revenons-en à notre arrêt de la Cour d’appel de Liège.

Le règlement contesté par la requérante prévoit la taxation de la distribution gratuite d’écrits publicitaires toutes boîtes sur le territoire communal, à raison d’un franc belge (0,0247 euros) par exemplaire. La Cour le relève elle-même : il s’agit d’une taxe « sur des prestations particulières – à savoir l’entrée et la mise en circulation de tels journaux sur ce territoire » ; on comprend mal dès lors par quelle gymnastique cette juridiction parvient à affirmer quelques lignes plus loin que cette taxation « [grève] le coût de ces produits au préjudice des annonceurs » puisque les produits en question (c’est-à-dire les journaux toutes boîtes) sont… gratuits. Certes, la taxation desdits journaux en augmente le coût de distribution, ce qui aura fatalement des répercussions indirectes sur le consommateur, mais ce surcoût, outre qu’il est somme toute marginal, n’est pas de nature à faire entrer le service de distribution d’imprimés dans la notion de « denrées ou marchandises ».[7]

On ne voit pas non plus ce qui permet à la Cour d’appel de considérer que la taxe frappe « l’activité même de production de périodiques toutes boîtes » alors que c’est la distribution de ces périodiques qui est visée !

A l’heure où nous écrivons ces lignes, il ne nous est pas encore revenu si la commune a introduit un pourvoi en cassation contre cet arrêt. Le cas échéant, nous lirons avec attention ce qu’en dira la Cour de cassation, entre autres si elle confirmera sa propre jurisprudence ainsi que celle du Conseil d’Etat. Quoi qu’il en soit, la décision de la Cour d’appel de Liège ne devrait pas être interprétée comme marquant un coup d’arrêt au droit des communes de taxer la distribution d’envois non-adressés ; pour éviter toute équivoque, elles veilleront cependant à bien mentionner que l’imposition vise la distribution des écrits et non les écrits eux-mêmes.


Notes

1.
Asbl Fédération belge des entreprises de distribution (Fédis) c/ commune d’Ans, 1er février 1989, arrêt n° 31.892, RACE, 1989.
2. TIBERGHIEN, « Manuel de droit fiscal », Larcier, Bruxelles, 2000, p. 879.
3. S.A. Carmeuse c/ Ville de Fosses-la-Ville, 23 février 2000, arrêt n° 85.563, in A.P.T., 2000, 23ème, p. 292.
4. Cass. b., 10 novembre 1994, 1ère Ch., Pas., septembre-octobre 1994, p. 931.
5. Arrêt n° 31.892, mentionné supra.
7. Voyez aussi asbl Koninklijk Belgisch Yachting Verbond c/ Province de Flandre orientale, 27 avril 1976, arrêt n° 17.569, RACE, 1976 : « [la taxe querellée] ne peut être assimilée à un droit d’octroi, qui est levé une fois à l’importation ou à la production d’un bien de consommation »
8. En effet, dit le Conseil d’Etat dans son arrêt n° 31.892, « le législateur a manifesté une volonté certaine de ne pas prohiber toutes les impositions communales indirectes, bien que de telles impositions soient finalement à la charge du consommateur et constituent, par suite, une entrave au commerce dans la mesure de leur montant »

VOIR AUSSI sur ce site:
"Taxe sur les envois non adressés : un arrêt qui tranche" - septembre 2004
"Taxe des envois non adressés : la jurisprudence brouille les cartes" - novembre 2004

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Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Dernière modification
23-02-2003
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