Annulation de l’arrêté charges d’urbanisme

Quelles conséquences pour les communes ?


L’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 relatif aux charges d’urbanisme a été annulé par le Conseil d’Etat par arrêt du 15 juin 2009 (CE n° 194.193 du 15 juin 2009, Inforum 239331). Malgré les articles alarmistes parus dans la presse, il convient de relativiser les conséquences de l’annulation. Les risques de contentieux relatif au remboursement des charges d’urbanisme sont toutefois réels.

Pourquoi « l’arrêté charges » a-t-il été annulé ?


Le Conseil d’Etat a notamment considéré que le Gouvernement avait excédé l’habilitation législative prévue par les articles 86 et 97 de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme (OPU) (devenus les articles 100 et 112 du CoBAT) en vigueur au moment où l’arrêté a été adopté. En effet, ces articles ne permettaient pas au pouvoir exécutif de fixer l’importance et la nature des charges obligatoires ou de déterminer le montant des garanties financières, par exemple, mais uniquement les critères permettant à l’autorité délivrant un permis de déterminer ces éléments.

La Haute juridiction conclut que les articles à annuler formaient un ensemble cohérent avec les autres dispositions de l’arrêté attaqué. Elle annule par conséquent l’arrêté du 12 juin 2003 ainsi que l’arrêté modificatif du 18 décembre 2003.

Nature juridique des charges d’urbanisme : les charges d’urbanisme ne sont pas des impôts :


L’arrêt souligne que « l’imposition des charges « en numéraire » peut être considérée comme une rétribution au sens de l’article 173 de la Constitution : (…) elle n’est en ce cas légale qu’à la condition que le montant perçu soit en relation avec la prestation fournie, c’est-à-dire avec le coût des travaux qui pourraient être imposés à titre de charges d’urbanisme ; (…) ainsi compris, les articles 86 et 97 de l’ordonnance (devenus les articles 100 et 112 du CoBAT) ne concernent pas des « impôts » au sens des articles 170 et 172 de la Constitution… ».

Les requérants soutenaient que les charges financières étaient des impôts dont l’assiette, le taux et les exemptions ne pouvaient être déterminés que par une ordonnance, conformément aux articles 170 et 172 de la Constitution.

Le Conseil d’Etat fait ainsi voler en éclat un argument fréquemment invoqué pour contester les charges d’urbanisme. En effet, par application de l’article 173 de la Constitution, la loi, le décret ou l’ordonnance (ici les articles 100 et 112 du CoBAT) peuvent valablement habiliter le Gouvernement ou les communes à définir l’assiette et le taux d’une redevance.

Les effets de l’arrêt d’annulation


1. Le principe de l’annulation


L’acte annulé est censé n’avoir jamais existé, et ce à l’égard de tous. Toutefois, le respect de plusieurs principes de droit ne permet pas de tirer toutes les conséquences logiques de l’annulation d’un acte réglementaire sur les actes administratifs individuels qui en ont fait application.

2. Les permis d’urbanisme imposant des charges sur base de l’arrêté du Gouvernement sont-ils annulés?


Pour les procédures pendantes

Oui. Les permis d’urbanisme qui font eux-mêmes l’objet d’un recours en annulation perdent leur fondement juridique suite à l’annulation de l’arrêté du Gouvernement. Ce moyen est d’ordre public et peut être soulevé d’office par le Conseil d’Etat.

Pour les permis définitifs

Non. Selon une jurisprudence dominante du Conseil d’Etat, l’annulation d’un acte réglementaire n’entraîne pas l’annulation implicite des actes individuels dérivés non expressément attaqués, qui trouvent leur fondement dans l’acte annulé.

Les permis non attaqués dans les délais sont devenus définitifs et continuent à produire leurs effets en dépit de l’illégalité de l’arrêté. Il s’agit de la plupart des permis d’urbanisme.

3. Les communes doivent-elles rembourser les charges ?


Non. L’annulation de l’arrêté n’entraîne pas automatiquement l’obligation de rembourser les charges.

Toutefois, les promoteurs concernés pourraient engager une action en responsabilité de l’administration fondée sur l’excès de pouvoir constaté par le Conseil d’Etat. L’issue d’une telle procédure reste très incertaine.

On retiendra que la responsabilité civile des communes pourrait difficilement être engagée. Premièrement, aucune faute ne peut être imputée aux communes dans la mesure où celles-ci avaient l’obligation d’appliquer une norme supérieure sans pouvoir en apprécier la légalité. Deuxièmement, le dommage subi est hypothétique puisque même en l’absence de tout arrêté, les collèges des bourgmestre et échevins auraient pu valablement imposer des charges d’urbanisme pour un montant que le juge ne saurait évaluer sans substituer son appréciation à celle de l’autorité administrative. Troisièmement, l’absence de recours dans les délais d’ordre public entraîne une rupture du lien de causalité entre la faute alléguée et le dommage présumé.

De plus, à défaut d’avoir exercé les voies de recours dans les délais d’ordre public, les permis ne peuvent plus être mis en cause de manière indirecte et constituent une cause juridique propre du payement des charges d’urbanisme. Il est donc devenu impossible de demander le remboursement des charges en espèces par application des mécanismes de la répétition de l’indu ou de l’enrichissement sans cause.

4. Les communes peuvent-elles imposer des charges d’urbanisme en l’absence d’un arrêté du Gouvernement ?


Oui. Dans l’attente d’un nouvel arrêté, les communes retrouvent leur pouvoir d’appréciation pour imposer des charges d’urbanisme.

En effet, plusieurs dispositions du CoBAT permettent de pallier à l’absence d’arrêté du Gouvernement.

Aux termes de l’article 100 du CoBAT, le collège des bourgmestre et échevins peut subordonner la délivrance d’un permis d’urbanisme aux charges d’urbanisme qu’il juge utile d’imposer au demandeur dans le respect du principe de proportionnalité.

Les communes ont pu également déterminer les circonstances et la valeur des charges dans un règlement communal d’urbanisme (RCU), dans un règlement communal ou dans un plan particulier d’affectation du sol (PPAS). Ces actes réglementaires ne sont pas remis en cause et doivent être respectés par l’autorité administrative qui délivre un permis d’urbanisme, qu’il s’agisse du collège des bourgmestre et échevins, du fonctionnaire délégué ou du Gouvernement.

Enfin, précisons que l’article 192 du CoBAT dispose que le permis d’urbanisme peut être accompagné d’un planning des travaux, en ce compris des charges d’urbanisme. Le respect du planning peut être assuré par des garanties financières.

Quid pour l’avenir ?


Si l'on est loin des effets dévastateurs redoutés, les risques de contentieux sont réels et leur issue demeure incertaine.

Les règlements communaux existants devront sans doute être adaptés suite à l’adoption d’un nouvel arrêté du Gouvernement et/ou une modification du CoBAT.

Le Code bruxellois de l’aménagement du territoire (CoBAT) permet aux autorités urbanistiques de subordonner la délivrance d’un permis d’urbanisme à des charges comprenant notamment l’aménagement de voiries, d’espaces verts, d’équipements publics et de logements. Les charges peuvent également être perçues sous la forme d’une somme d’argent.

L’arrêté annulé déterminait les circonstances dans lesquelles les charges étaient obligatoires ainsi que leur montant minimum et énumérait les actes et travaux exonérés de charges. Il fixait en outre les délais de réalisation et les modalités des garanties financières.


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Auteur(s)

Olivier EVRARD
Dernière modification
08-09-2009
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