Réforme de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme (II)

Le 7 août 2002 paraissait au Moniteur belge l’ordonnance du 18 juillet 2002 modifiant l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme. Cette ordonnance apporte de nombreuses modifications clés, dont la plupart intéressent directement les communes. Au travers d’une série d’articles ciblés sur quelques dispositions phares, nous tentons de faire le point sur cette vaste réforme.

Ce deuxième article se penche sur la délicate question des changements d’utilisation ou de destination : faut-il un permis d’urbanisme pour transformer une boulangerie en bureau ? Un salon de coiffure en boucherie ? Un atelier en night-club ? La réponse dépend avant tout du moment choisi pour la transformation.


Les dispositions phares


Cet article se focalise sur les articles 33 et 64 de l’ordonnance du 18 juillet 2002 modifiant les articles 84 et 208 de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme

I. Avant 1975


Sauf violation des plans d’affectation ou d’un permis de lotir, les changements d’affectation réalisés sans permis avant le 10 juin 1975 [1] seraient légaux [2].

II. De 1975 à 1992


Depuis le 10 juin 1975, le règlement sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise du 21 mars 1975 (article 2, 2°, g, du titre I) imposait un permis en cas d’appropriation d’un ou de plusieurs locaux ou d’un immeuble bâti en vue de leur donner une nouvelle affectation ou en cas de modification de la répartition intérieure des locaux en vue de les affecter à un autre usage que celui de l’habitation.

Bien qu’entre-temps abrogée, cette disposition conserve une utilité pratique puisqu’elle constitue le fondement de renseignements urbanistiques qui sont sollicités par les notaires avant tout acte de vente pour confirmer la légalité de l’affectation de l’immeuble [3].

Sa légalité est cependant contestée. Plusieurs décisions du Tribunal de première instance de Bruxelles ont refusé d’en faire application tandis que d’autres jugements en ont, au contraire, confirmé la légalité de principe.

Il en résulte qu’aujourd’hui, les communes ne la respectent pas toutes de façon uniforme et que celles qui en font application se trouvent très souvent confrontées à des recours visant à les en empêcher.

C’est pour restaurer la sécurité juridique que le législateur a donc finalement décidé, au travers de l’article 64, 3°, de l’ordonnance du 18 juillet 2002, de permettre la régularisation des changements d’affectation opérés sans permis entre 1975 et 1992. Les propriétaires concernés par cette régularisation [4] devront introduire une demande de permis auprès de la commune en vue de faire confirmer la légalité de l’affectation de leur immeuble [5]. Ils accompagneront la demande de permis de la preuve que l’affectation actuelle de leur immeuble a été acquise avant le 1er juillet 1992 [6]. A défaut d’une telle preuve, les citoyens ne pourront se voir confirmer la légalité de l’affectation de leur immeuble [7].

Attention : la régularisation ne peut concerner les changements d’affectation opérés avant le 1er juillet 1992 en contrariété avec un plan particulier d’affectation du sol ou un permis de lotir resté en vigueur jusqu’au 1er juillet 1992. Ces faits constituent une infraction pénale spécifique distincte, en sorte que le permis de régularisation devra être refusé.


III. De 1992 à 1993


La situation s’éclaircit un peu au 1er juillet 1992, date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 29 août 1991, et de son article 85, § 5. Cet article soumet à permis le fait de « modifier l’utilisation de tout ou partie d’un bien en vue d’échanger l’affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux ».

La jurisprudence [8] a interprété cette disposition dans le sens que :
  • vu l’absence de définition des termes « changement d’affectation », il y a lieu de se référer au plan de secteur de l’agglomération bruxelloise ;
  • on ne peut considérer que la modification du type de commerce exercé dans un immeuble ou une partie d’immeuble ayant déjà fait l’objet d’une affectation commerciale [9] nécessite un permis préalable.
C’est cette jurisprudence qui a amené le législateur à modifier, une première fois, l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme.


IV. De 1993 à nos jours


Depuis le 1er décembre 1993 (entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 novembre 1993 modifiant l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme), l’article 84, § 1er, 5°, de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme dispose que « Nul ne peut, sans un permis préalable, écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins (…) modifier l’utilisation ou la destination de tout ou de partie d’un bien, même si cette modification ne nécessite pas de travaux ». On entend par « utilisation, l’utilisation existante de fait d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti » et par « destination, la destination d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d’urbanisme, ou, à défaut d’un tel permis ou de précision dans le permis, l’affectation indiquée dans les plans et programmes d’action prioritaire visés à l’article 2 ».

Les travaux parlementaires [10] renseignent sur l’interprétation qu’il convient donner à cette disposition :

« Il n’y aura manifestement pas de changement de destination dans l’immeuble situé 82-84 avenue Louise [11] , puisqu’il s’agira toujours d’un commerce de détail. Il n’y aura pas non plus de changement d’utilisation au sens urbanistique du terme puisqu’il n’y aura pas non plus de changement d’utilisation commerciale des lieux, changement que l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme n’a pas pour objet de réglementer. Il peut, en effet, y avoir application d’autres législations : permis d’environnement, hygiène, etc.

Il faut donc entendre le changement d’utilisation visé à l’article 84, § 1er, 5°, comme le changement de l’utilisation urbanistique de fait des lieux, dès lors qu’aucune destination n’est déterminée par un permis d’urbanisme ; ce changement d’utilisation peut évidemment amener à un changement de destination ou d’affectation par rapport à celle prévue par un plan.

Ainsi, par exemple, à défaut de permis ou de spécification quant à la destination des lieux dans le permis, ce qui peut être le cas de permis anciens, exercer une activité de bureau dans un immeuble conçu à l’origine pour du logement constitue un changement d’utilisation urbanistique. Par ailleurs, cela peut être contraire à la destination prévue dans un plan, pour la zone dans laquelle l’immeuble se situe.

Autre exemple : transformer un logement unifamilial en kots d’étudiants constitue un changement de destination au sens du glossaire du plan de secteur et du plan régional de développement. Bien entendu, cette transformation pourrait toutefois constituer un changement de destination si les prescriptions d’un plan particulier d’affectation du sol prévoient exclusivement de l’habitation unifamiliale dans la zone.

En revanche, établir un commerce de détail (vente de vêtements) à la place d’un autre commerce de détail (vente de bijoux) ne constitue ni un changement d’utilisation urbanistique, ni, a fortiori, un changement de destination ou d’affectation ».

Autrement dit, l’utilisation correspond à la situation de fait tandis que la destination et l’affectation sont prévues par les plans d’aménagement ou les permis concernant l’immeuble visé. Est donc soumis à permis tout changement d’utilisation ou de destination de tout ou partie d’un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux. Il en va de même lorsque la modification est réalisée pour mettre un terme à l’utilisation ou à la destination illicite d’un bien en vue de lui redonner une affectation conforme aux plans d’aménagement.

Seul un certain type de modification d’utilisation ou de destination est aujourd’hui dispensé de permis [12] . Il s’agit de la modification de l’utilisation ou de la destination d’une partie d’un logement en bureau, pour autant, d’une part, qu’il s’agisse d’un accessoire de la résidence principale de la personne exerçant l’activité qui nécessite le bureau et, d’autre part, que la superficie de plancher qui y est consacrée n’excède pas plus de 45 % de la superficie totale de planchers du logement, sans dépasser 75 m2.

Le concours d’un architecte n’est par ailleurs pas requis pour les modifications de l’utilisation ou de la destination d’un bien si cette modification ne nécessite pas de travaux ou si les travaux de transformation intérieure ou d’aménagement de locaux n’impliquent la solution d’aucun problème de construction proprement dite (Article 7, 8°, de l’arrêté du 11 janvier 1996 précité).

V. A l’avenir


L’article 84, § 1er, 5°, vient d’être modifié par l’article 33 de l’ordonnance du 18 juillet 2002 [13]. Cette disposition n’entrera cependant en vigueur qu’à la date fixée par le Gouvernement (inconnue à ce jour).

Le législateur a constaté que de nombreuses difficultés d’interprétation surgissent concernant le terme « utilisation ». Il est difficile, en effet, de préciser dans quels cas un changement de l’utilisation existante de fait est ou non soumis à permis d’urbanisme.

L’utilité d’exiger un permis d’urbanisme pour changement d’utilisation et non pas uniquement pour changement de destination s’estompe en outre au regard d’un double phénomène :
  • l’ordonnance relative aux permis d’environnement soumet à permis un nombre croissant d’exploitations, de sorte qu’un contrôle de l’autorité existe à ce niveau ;
  • compte tenu de la démultiplication du nombre de types d’affectations prévues par le Plan régional d’affectation du sol (PRAS), la plupart des changements d’utilisation implique un changement de destination pour lequel un permis est nécessaire [14].

Il était donc temps de clarifier la situation. A l’instar des codes wallon et flamand, l’article 33 de l’ordonnance du 18 juillet 2002 habilite le Gouvernement à établir une liste restrictive des changements d’utilisation soumis à permis. Cette liste pourra être modulée en fonction des différentes zones d’affectation du PRAS. Ainsi, s’il est normal, en zone d’habitat, de disposer d’une liste étendue des changements d’utilisation soumis à permis [15], cette liste pourrait être plus réduite en zone d’industrie [16]. Dans les deux cas, les nuisances ne sont pas appréciées de la même manière. Le Gouvernement a d’ores et déjà annoncé son intention d’être plus strict dans les zones d’habitation ou dans les zones mixtes [17].

Tous les changements de destination demeurent quant à eux soumis à permis.


Notes

1 Date d’entrée en vigueur du règlement sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise du 21 mars 1975.

2 F. HAUMONT, « Les changements d’affectation soumis à permis d’urbanisme », Rev. dr. comm., 1994/1, spéc. p. 6.


3 Voyez les articles 85 et 174 de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, l’arrêté de l’Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 juillet 1992 relatif aux renseignements urbanistiques et la circulaire ministérielle du 17 février 1995 relative à la délivrance des renseignements urbanistiques en application de l’article 174 précité.

4 Suivant les travaux préparatoires de l’ordonnance du 18 juillet 2002, il ne faudrait pas surestimer le nombre de cas concernés. Au maximum, il s’agirait de quelques centaines de biens pour lesquels la situation de fait se serait perpétuée de toute manière (Discussion des articles, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/2, p. 86).

5 En l’absence de demande de régularisation, les propriétaires seront en infraction. C’est l’une des raisons pour lesquelles aucune limite de temps n’a été mise pour la régularisation. En effet, c’est lors de transactions immobilières nécessitant la demande de renseignements urbanistiques par le notaire que le problème de la régularisation sera posé (Discussion générale, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/2, p. 47).

6 La preuve se fera par toutes voies de droit. La preuve par excellence sera un bail enregistré avec une affectation qui correspond à celle que l’on veut régulariser. La taxation sur les bureaux, l’inscription d’une société dans l’immeuble concerné, constitueront également une preuve. Dans certaines communes, on taxait les bureaux dits irréguliers. Suivant les travaux préparatoires, la preuve du paiement d’une telle taxe est une preuve irréfutable. L’on se réfèrera, en la matière, à la circulaire du 17 février 1995 relative à la délivrance des renseignements urbanistiques en application de l’article 174 de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme (Discussion des articles, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/2, p. 87).

7 Exposé des motifs, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/1, p. 7.

8 Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, J.L.M.B., 1993, p. 456.

9 Il s’agissait, en l’espèce, de transformer un snack-taverne-cabaret en luna-park.

10 Voyez la réponse donnée par le Secrétaire d’Etat HOTYAT à une interpellation de M. ZENNER au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 14 juillet 1993 (Bull. des interpellations, sess. ord. 1992-1993, p. 586).

11 Le Ministre vise ici l’installation des nouveaux magasins Dujardin dans l’immeuble occupé précédemment par le bijoutier Wolfers.

12 En vertu de l’article 2, 7°, de l’arrêté du 11 janvier 1996 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale déterminant les actes et travaux dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis conforme du fonctionnaire délégué ou de l’intervention d’un architecte.

13 Le nouvel article 84, § 1er, 5°, sera rédigé comme suit :
« Nul ne peut, sans un permis préalable, écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins (…) :
  • modifier la destination de tout ou de partie d’un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux ;
  • modifier l’utilisation de tout ou de partie d’un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux mais pour autant que cette modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement.
On entend par :
a) ‘utilisation’, l’utilisation existante de fait d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti ;
b) ‘destination’, la destination d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d’urbanisme, ou à défaut d’un tel permis ou de précision dans ce permis, l’affectation indiquée dans les plans d’affectation du sol et les programmes d’action prioritaire ».

14
Exposé des motifs, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/1, p. 5.

15 L’exemple a été cité, lors des travaux préparatoires de l’ordonnance du 18 juillet 2002, de l’épicerie qui pourrait se transformer en night-shop ou en restaurant. Ce type de mutation ne laisse pas le voisinage indifférent, et peut engendrer des conflits en termes de nuisances sonores. D’où le besoin d’arrêter une liste incluant ce type de transformations (Rapport fait au nom de la Commission de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme et la Politique foncière, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/2, pp. 13 et 14).

16 Exposé des motifs, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/1, p. 5.

17 Discussion des articles, Doc. Parl. Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, session ord. 2001-2002, A-284/2, p. 83.

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Auteur(s)

Françoise LAMBOTTE
Dernière modification
04-11-2002
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