Sanctions administratives : la Cour de cassation se prononce sur l’audition de la personne

La Cour de cassation a jugé en 2005 que lorsqu'une loi prévoit que le fonctionnaire qui doit imposer une sanction administrative peut procéder à l'audition du contrevenant, cette audition ne peut pas être déléguée à une autre personne. Cette décision devrait logiquement s'appliquer également aux sanctions administratives communales.


La Cour de cassation de Belgique a rendu récemment un arrêt qui, bien que ne concernant pas directement la procédure administrative prévue à l’article 119bis de la Nouvelle loi communale, n’est cependant pas sans intérêt pour cette matière.

Les faits concernent les poursuites entamées sur la base de la loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football (la « loi football », Inforum 145035). Pour rappel, c’est cette loi qui a fortement inspiré le législateur lorsqu’il a introduit l’article 119bis dans la Nouvelle loi communale via la loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes (Inforum 152841); c’est pourquoi la doctrine et la jurisprudence relatives à l’une peuvent servir également à l’autre, mutatis mutandis.


L’affaire examinée

D’après l’article 25 de la loi football, les faits incriminés (jeter des objets vers ou depuis le terrain, pénétrer ou tenter de pénétrer irrégulièrement dans le stade, troubler par son comportement le déroulement du match, etc.), peuvent faire l’objet d’une sanction imposée par un fonctionnaire désigné par le Roi.

L’article 26, §1 er, alinéa 2, 2°, indique que le contrevenant « a la possibilité d’exposer par écrit […] ses moyens de défense […] et qu’il dispose à cette occasion du droit de demander au fonctionnaire […] de présenter oralement sa défense ».

En application de ladite loi, l’arrêté royal du 11 mars 1999 fixant les modalités de la procédure administrative instaurée par la loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football (Monit., 26 mars, Inforum 148100) détermine en son article 2 quel est le fonctionnaire en question :

  • le Directeur général de la DG Politique de Sécurité et de Prévention, ou le fonctionnaire ou agent d’un grade au moins de rang 13 ou le détenteur du mandat N-2 qui remplacent le Directeur général, pour les sanctions les plus importantes 
  • tout fonctionnaire ou agent de la DG Politique de Sécurité et de Prévention d’un grade au moins de rang 10, affecté à la « Cellule football », pour les amendes de maximum 247,89 €

Ni la loi, ni l’arrêté ne disent mot de la procédure d’audition du contrevenant.

La pratique est cependant la suivante :
  1. pour les faits jugés très importants, c’est le fonctionnaire dirigeant lui-même qui procède à l’audition
  2. pour les autres faits – soit les plus nombreux – ce sont les autres fonctionnaires qui procèdent à l’audition
Mais dans tous les cas la décision est formellement prise par le fonctionnaire habilité, même si le travail préparatoire (en ce compris l’audition) a été effectué par un de ses subordonnés.

La personne sanctionnée dispose d’un recours devant le tribunal de police, dont la décision peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation (article 31 de la loi football).

En 2000, une décision avait été rendue par le tribunal de police de Malines [1], statuant sur recours d’une personne sanctionnée. Cette personne, poursuivie administrativement pour des faits commis lors d’un match de football, avait été entendue par un fonctionnaire de rang 10 puis sanctionnée par le Directeur général. Lors de l’appel de l’affaire devant le Tribunal de police, le juge a considéré qu’une pareille délégation de la compétence d’entendre le contrevenant est contraire à la loi, le législateur ayant confié cette compétence au fonctionnaire désigné par le Roi, « en aan niemand anders » [2]. Nous n’avions pas eu d’écho d’un éventuel pourvoi en cassation contre ce jugement. La note d’observation publiée sous ce jugement critiquait cependant sévèrement cette décision.

L’arrêt commenté ici [3] a été rendu en novembre 2004 sur pourvoi dirigé contre le jugement du Tribunal de police de Bruges du 21 juin 2001.

Les faits jugés sont sensiblement les mêmes : une personne est poursuivie pour avoir commis des faits répréhensibles administrativement lors d’un match de football ; vu la gravité relative des infractions, elle est entendue par un fonctionnaire subalterne puis la décision de lui imposer une sanction est prise par le fonctionnaire habilité. De la même manière que son collègue de Malines, le juge du Tribunal de police de Bruges a considéré que cette délégation constitue une violation de l’article 26 de la loi football et a annulé la décision. C’est cette décision qui est contestée par l’État belge devant la Cour de cassation.

La Cour, en quelques paragraphes très brefs, balaie les arguments du demandeur en cassation (l’État), et se concentre sur le libellé du texte : comme la loi parle « du » fonctionnaire, qui notifie le début de la procédure, qui entend le contrevenant et qui prononce la sanction, elle en conclut que ces différentes opérations ne peuvent être effectuées que par la même personne physique. Exit donc le système de partage des auditions selon la gravité des faits !

Nous ne pouvons pas nous empêcher de rester perplexe devant ce raisonnement ; il n’est pas sûr en effet que le législateur avait la volonté de concentrer toutes les étapes de la procédure dans les mains d’une même personne. Par ailleurs, d’après P. Lewalle, en vertu des principes généraux du droit, "il n’est pas requis de façon générale que la personne soit entendue par l’autorité même qui prononcera la sanction. […] Sauf disposition contraire, [l’organe compétent pour statuer] peut déléguer cette compétence notamment à un collège composé d’un nombre restreint de ses membres" [4].

Mais soit !, la Cour a tranché et il sera difficile de renverser cette jurisprudence…


Quel rapport avec la commune ?

Comme rappelé plus haut, la loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football et l’article 119bis de la Nouvelle loi communale sont, en ce qui concerne la procédure administrative, si proches que les enseignements de l’arrêt de la Cour de cassation du 19 novembre 2004 peuvent selon nous être appliqués à la procédure communale. En effet, au niveau communal également, le contrevenant peut demander de présenter sa défense oralement ; et, en l’absence de toute spécification légale [5], il est d’usage dans plus d’une communes de faire procéder à l’audition par un agent de niveau 1 tandis que la décision sera prise par le secrétaire communal (ou son remplaçant).

N’en déplaise aux secrétaires communaux, il faut sans doute craindre que ce système fasse un jour l’objet d’une contestation en appel ou en cassation, contestation qui – sauf revirement de jurisprudence – devrait déboucher sur un arrêt similaire à celui exposé supra.

Une piste : selon l’arrêté royal du 7 janvier 2001 (voir note 5), le conseil communal peut désigner comme fonctionnaire chargé de prononcer la sanction un fonctionnaire ayant un diplôme universitaire de deuxième cycle (ou équivalent), outre le secrétaire communal. Ce fonctionnaire [6] de niveau 1 peut prendre à sa charge une partie des dossiers et délester ainsi le secrétaire communal de tâches chronophages telles que l’audition du contrevenant sans pour autant s’exposer aux foudres de la Cour de cassation.


Notes

1. Pol. Malines , 28 juillet 2000, in Rechtskundig Weekblad, 2001-2002, 20, pp. 710712 + note C. Idomon
2. Pol. Malines, 28 juillet 2000, loc. cit., p. 711.
3. Arrêt C.02.0182.N du 19 novembre 2004, État belge représenté par le ministre de l’Intérieur contre Z.X., in Nieuw Juridisch Weekblad, 2005, 106, p. 405 (Inforum 201052)
4. P. LEWALLE, « Contentieux administratif », Faculté de droit de Liège, 1997, p. 126.
5. Ni dans la Nouvelle loi communale elle-même, ni dans l’arrêté royal du 7 janvier 2001 fixant la procédure de désignation du fonctionnaire et de perception des amendes en exécution de la loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes.
6. Ou ces fonctionnaires, car rien à nos yeux n’empêche le conseil d’en nommer plusieurs.


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Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Dernière modification
15-06-2005
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