Taxe des envois non adressés : la jurisprudence brouille les cartes

Une commune qui ne respecte pas les recommandations d'une circulaire ministérielle relative aux taxes sur les envois non adressés ne trompe pas, selon l'auteur, la confiance légitime que le citoyen place dans l'administration. Elle agit selon l'intérêt communal, qui lui permet de décider en toute autonomie quels sont les montants, les exonérations, etc. de son règlement-taxe.


Nous vous avons entretenus à diverses reprises des développements qu’a connus le débat relatif à la question de savoir si une taxe frappant un envoi non adressé (ENA) est un octroi (voir les articles "Taxation des envois non adressés. Un coup d'arrêt? " et "Taxe sur les envois non adressés : un arrêt qui tranche"). Nous concluions le dernier article par ces mots : « Voilà qui devrait mettre un terme au débat… ». Naïveté de notre part ? Certes, la question de l’octroi est close ; mais la contestation reprend de plus belle, portant cette fois-ci sur le seuil de textes rédactionnels ! Pour en savoir plus, en route pour le Hainaut…

Mons, 5 novembre 2003

PRINCIPES DE BONNE ADMINISTRATION – SECURITE JURIDIQUE – CONFIANCE LEGITIME – REGLEMENT-TAXE COMMUNAL – NON-RESPECT D’UNE CIRCULAIRE MINISTERIELLE – TAXE SUR LA DISTRIBUTION D’ECRITS PUBLICITAIRES

En subordonnant l’exonération de la taxe sur la distribution d’écrits publicitaires non adressés à la présence d’au moins 40% de textes rédactionnels, alors qu’une circulaire ministérielle publiée au Moniteur belge conseille aux communes de s’en tenir à un pourcentage de 30% et que la quasi-totalité des communes ont suivi cette recommandation, une commune méconnaît les principes de bonne administration et spécialement le principe de confiance en vertu duquel l’entreprise intimée pouvait légitimement croire qu’en incorporant 31% de textes rédactionnels dans ses journaux publicitaires, ceux-ci ne seraient pas passibles de la taxe.

Ville de ***
Contre
S.A. M.

La Cour, après en avoir délibéré, prononce l’arrêt suivant :

[…]

Attendu que l’appel est recevable ;

Attendu que l’appelante reproche au jugement attaqué d’avoir déclaré fondés les recours fiscaux formés par l’intimée à l’encontre des impôts communaux sur la distribution d’écrits publicitaires non adressés, enrôlées à sa charge pour des montants de 318.720 francs belges (exercice 1999 – avertissement-extrait de rôle n° 180), 318.720 francs belges (exercice 1999 – avertissement-extrait de rôle n° 33) et 127.488 francs belges (exercice 2000 – avertissement-extrait de rôle n° 92) ;

[…]

Attendu que les règlements-taxes adoptés par l’appelante frappent de la taxe litigieuse les écrits concernés, pour autant qu’ils ne comportent que 40% ou moins de textes rédactionnels non publicitaires ;

Qu’il est admis que les écrits de l’intimée contenaient 31% de pareils textes ;

Attendu que le premier juge a néanmoins annulé les impositions en cause en se fondant sur une circulaire ministérielle du 21 septembre 1998, publiée au moniteur belge le 16 octobre 1998, selon laquelle « il est dès lors sage de s’en tenir à ce pourcentage (30%) et d’exonérer de la taxe les journaux ainsi que les écrits publicitaires comportant au moins 30% de textes rédactionnels non publicitaires » ;

Attendu que l’appelante plaide que c’est à tort que le tribunal a considéré que cette circulaire contient une norme impérative supérieure à laquelle un règlement communal ne peut contrevenir ;

Que du reste, ses règlements-taxes ont été approuvés par l’autorité de tutelle ;

Attendu que s’il est en effet douteux que la circulaire ministérielle précitée puisse avoir un effet obligatoire, il n’en demeure pas moins qu’en subordonnant la dispense de la taxe à la présence d’au moins 40% de textes rédactionnels au lieu de 30% comme l’a fait la quasi-totalité des communes en suivant les recommandations de ladite circulaire, l’appelante a méconnu le principe de bonne administration, et spécialement le principe de confiance en vertu duquel l’intimée pouvait légitimement croire, au moment où elle a composé ses journaux publicitaires, que ceux-ci ne seraient pas passibles d’une taxe ;

Qu’en vertu de son droit à la sécurité juridique subjective, l’intimée pouvait en effet s’attendre à ce que la proportion de 30%, présentée comme raisonnable par une autorité supérieure dans un texte publié au Moniteur, soit retenue par l’ensemble des communes comme la norme convenable en cette matière ;

(dispositif conforme aux motifs)

Source : F.J.F., 2004/151, pp 501-502.


Observations

Arrêt curieusement motivé que celui-ci…

D’une part il reconnaît que la circulaire ministérielle sur laquelle il se base ne constitue pas un acte réglementaire – et la Cour aurait bien eu des difficultés à faire admettre la validité de cette circulaire si elle lui avait reconnu ce caractère, sauf bien sûr à braver la jurisprudence du Conseil d’Etat à ce sujet, jurisprudence ayant connu son « apogée » lors de l’arrêt n° 72.369 du 11 mars 1998, ville de Huy c/ Région wallonne. D’autre part elle tire argument d’une différence entre la prescription du règlement fiscal contesté et une recommandation de la circulaire ministérielle pour conclure à l’illégalité du règlement ! Comment ne pas être réglementaire tout en étant impératif, en quelque sorte…


Rappel des faits

La ville de *** a, comme la plupart des municipalités belges, adopté un règlement taxant les ENA ; comme la plupart des municipalités également, elle a exonéré les ENA contenant un certain pourcentage de textes rédactionnels ; mais elle a fixé ce taux à 40%, alors qu’une circulaire du Ministre wallon des Affaires intérieures recommandait de le limiter à 30%.

Le distributeur, intimé, ayant lu la circulaire au Moniteur belge et ayant constaté que la plupart des communes wallonnes exonèrent les ENA contenant au moins 30% de textes rédactionnels, a instauré dans ses publications 31% de rédactionnel… soit 9% trop peu à *** où son ENA ne fut pas exonéré. D’où, réclamation.

En première instance, si l’on comprend bien un des attendus de l’arrêt (le jugement n’est pas en notre possession), le juge aurait décidé que la circulaire constitue une norme supérieure à laquelle le règlement devait se conformer – hérésie, nous l’avons dit supra – et a donc annulé l’imposition contestée. Jugement contre lequel la ville alla en appel, et qui donna lieu à l’arrêt examiné.


Rappel de la théorie

Dans le cadre du contentieux fiscal, la Cour d’appel intervient en tant que juridiction d’appel du jugement rendu en première instance par le Tribunal du même nom, lui-même ne pouvant être saisi par le réclamant qu’après que celui-ci a introduit une réclamation devant le collège des bourgmestre et échevins, agissant en tant que « filtre administratif ».

Tant le Tribunal que la Cour interviennent dans le cadre du contentieux subjectif, c’est-à-dire l’application d’une réglementation à une personne ; il ne leur appartient pas d’annuler ni de « confirmer » le règlement incriminé. Mais, en vertu de l’art. 159 de la Constitution, la juridiction peut refuser d’appliquer un règlement qu’elle estimerait illégal. Le règlement est maintenu « virtuellement »[1] dans l’ordre juridique mais il n’est pas applicable au cas d’espèce (c’est pourquoi le tribunal a annulé non pas le règlement mais l’imposition).

L’illégalité du règlement peut venir de l’incompétence de son auteur, ratione personae (un règlement-taxe adopté par le collège des bourgmestre et échevins à la place du conseil communal,…), ratione materiae (un règlement-taxe adopté dans une matière légalement soustraite à la compétence communale [2] – par exemple, une règlement-taxe instaurant un octroi) ou ratione loci (un règlement-taxe qui entendrait faire porter ses effets en dehors du territoire communal,…).

Autre manière de concevoir l’illégalité d’un règlement : lorsque ses dispositions, bien que formellement correctes, constituent en réalité une atteinte aux principes de bonne administration tels que le principe d’égalité, le devoir pour l’administration d’agir avec fair-play, le principe de confiance légitime, etc. Un règlement qui exonérerait – ou qui ne taxerait que – certains contribuables sans raison légitime contreviendrait au principe d’égalité et serait donc illégal. Idem pour un règlement qui taxerait, sans raison légitime, d’une manière disproportionnée : dans la présente, la Cour aurait pu estimer – à condition de le motiver matériellement (ce qui aurait sans doute été très difficile) – qu’une exonération fixée à 40% et non 30% est disproportionnée eu égard au but poursuivi.


Quid de la confiance légitime ?

Quant au principe de confiance légitime, qui selon l’arrêt examiné a été violé dans la taxation litigieuse, il s’agit d’un principe de droit administratif selon lequel « [l’administré] doit pouvoir se fier à ce qui ne peut être considéré par lui que comme une ligne de conduite stable de l’autorité »[3] , principe « qui exige la protection de la confiance que [le citoyen] a placée au maintien et à la fiabilité de l’action étatique, sur la base de laquelle il a pris des dispositions ou a fondé des attentes »[4]. Ce principe a été consacré par un arrêt de la Cour de cassation de 1992 [5], qui énonce dans un de ses attendus « que les principes généraux de bonne administration comportent le droit à la sécurité juridique ; […] que le droit à la sécurité juridique implique notamment que le citoyen doit pouvoir faire confiance à ce qu’il ne peut concevoir autrement que comme étant une règle fixe de conduite et d’administration ; qu’il s’ensuit qu’en principe, les services publics sont tenus d’honorer les prévisions justifiées qu’il ont fait naître dans le chef du citoyen […] ». Cette obligation de respecter les attentes légitimes que l’Administration a fait naître chez le citoyen, quand bien même la source de cette attente ne serait qu’une circulaire, est également au cœur de la motivation d’un arrêt récent du Conseil d’Etat [6]: « Considérant que si les circulaires précitées ne peuvent constituer que des commentaires législatifs, qu’elles ne peuvent modifier la portée de la législation et qu’en conséquence, leur prétendue violation ne peut servir de fondement au moyen, elles n’en constituent pas moins des lignes de conduite destinées à guider l’autorité administrative dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire ; que la partie adverse ne pouvait dans ces conditions ignorer, en l’espèce, l’existence de ces circulaires […] ; considérant que si – au risque de tromper la légitime confiance de l’administré – la partie adverse estimait ne pas devoir suivre les indications des circulaires […], il lui appartenait d’en expliciter les raisons[…] ».

Tromper la confiance légitime d’un citoyen peut également être constitutif d’une faute, de nature à entraîner la responsabilité de l’autorité [7]

L’arrêt de la Cour d’appel considère donc que la circulaire ministérielle du 21 septembre 1998 a fait naître chez le contribuable l’attente légitime de pouvoir être exonéré en insérant 31% de textes rédactionnels dans son toutes-boîtes, attente trompée par le règlement-taxe de la ville de ***, règlement ce faisant illégal, le tout justifiant l’annulation de l’imposition.


Alors, où est la faille ?

La faille réside bien entendu dans le fait que la légitime confiance d’un citoyen est trompée lorsqu’une autorité viole les règles qu’elle s’est imposée à elle-même, et non pas lorsqu’un tiers décide de ne pas suivre les recommandations de l’autorité ! La circulaire n’étant en rien une règle de droit, comme le souligne d’ailleurs la Cour d’appel, et une autorité régionale n’ayant aucunement le droit de stipuler pour autrui (en l’occurrence les communes), on ne voit vraiment pas en quoi la ville serait – ne fût-ce que moralement – tenue par ladite circulaire, ni encore moins par la pratique des autres communes de sa région ! Bien plus, si rupture de la confiance légitime il y a eu, c’est plutôt du chef de la région qui, d’une part recommande par circulaire de prévoir une exonération à 30% mais qui, d’autre part, approuve (ou n’annule pas) un règlement-taxe ne se conformant pas à ses recommandations !

Enfin, en niant à la ville de *** la possibilité d’adopter un taux d’exonération différent de celui recommandé par la circulaire et pratiqué par ses voisines, la Cour fait peu de cas du principe d’autonomie communale, principe pourtant garanti notamment par les articles 41 et 162 de la Constitution et fondateur de l’institution locale. Elle remet aussi en question, implicitement, l’arrêt du Conseil d’Etat cité supra (confirmé entre-temps par un arrêt de 2002 [8], dans lequel on peut lire entre autres : « L’autonomie fiscale communale étant garantie par la Constitution, l’autorité de tutelle ne peut y substituer un intérêt supérieur, tel que notamment celui qui exigerait pour toutes les communes de respecter un taux idéal de taxation »).


Et à Bruxelles ?

En Région de Bruxelles-Capitale aussi, il existe une circulaire relative à la taxation des envois non adressés [9]. Cette circulaire a pour objet de proposer un canevas commun pour les communes qui souhaiteraient adopter un règlement taxant les envois non adressés [10]; entre autres recommandations, elle fixe à 40% le seuil de textes rédactionnels en deçà duquel le texte doit être considéré comme de la publicité.
Cela dit, le phénomène constaté dans l’arrêt examiné se manifeste petit à petit également à Bruxelles, malgré un seuil plus élevé : des annonceurs insèrent 41% de textes rédactionnels, remplissant ainsi la condition d’exonération, de telle sorte que la tentation est de plus en plus grande pour les communes de hausser ce seuil à 45% voire à 50%.
L’homogénéisation, souhaitable, des règlementations communales trouve donc une limite dans les pratiques des éditeurs.



Notes

1
Virtuellement car, même lorsque la décision aura acquis la force de chose jugée, il reviendra soit à l’auteur du texte à le modifier, soit au Conseil d’État à l’annuler.
2 En vertu de l’art. 170, §4, de la Constitution.
3 M. PÂQUES, « L’application de la loi fiscale – Principes de bonne administration en droit administratif et en droit fiscal. Présentation et mise en œuvre », in Actualités du droit, Story-Scientia, 1993, p. 427.
4 A. P. MANIATIS, « La confiance civique envers l’État de droit », http://www.iiasiisa.be, p. 15
5 Cass., 27 mars 1992, 1e Chambre, arrêt n° JC923R2_1 (Inforum 189332).
6 C.E., arrêt n° 123.962 du 7 octobre 2003, x c/ Etat belge, in Revue du droit des étrangers, 2003, 124, p. 420.
7 Civ. Bruxelles, 28 juin 1991, 4e Ch., in R.G.D.C., septembre-octobre 1992, pp 445-446.
8 C.E., arrêt n° 106.994 du 24 mai 2002, Ville de Huy c/ Députation permanente du conseil provincial de Liège et Région wallonne, cité par M. BOVERIE, « Autonomie fiscale des communes : lecture accompagnée de l’arrêt du Conseil d’Etat du 24 mai 2002 », http://www.uvcw.be.
9 Circulaire du 8 octobre 1993 – Taxe sur la distribution gratuite à domicile de feuillets et cartes publicitaires ainsi que de catalogues et de journaux contenant de la publicité commerciale, lorsque ces imprimés ne sont pas adressés.
10 Rappelons à toutes fins utiles que l’Association a élaboré un modèle de règlement taxant les envois non adressés, disponible sur ce site.


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Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Dernière modification
23-11-2004
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