Réforme des sanctions administratives : un peu de pour, beaucoup de contre

Le système des sanctions administratives communales a été revu en 2004, dans le but de le rendre plus performant, mais la lourdeur et la complexité de la nouvelle procédure sont telles qu'une réforme est souhaitable.
Entre autres nouveautés, la possibilité - dérogatoire - de double incrimination, et un régime spécial pour les mineurs.


Il était une fois une ordonnance de police communale… Pendant de longues années, elle ne comportait que des peines de police et, sitôt rédigée, elle s’en allait mourir dans les dossiers classés sans suite du parquet. Jusqu’à ce qu’en 1999, le législateur considérât que c’en était assez et qu’il fallait donner aux communes d’autres moyens de mettre en œuvre leurs compétences de police. C’est ainsi qu’en quelques semaines, et dans une urgence qui n’a strictement rien à voir avec le fait que les assemblées allaient peu après être dissoutes, le Législateur adopta une réforme de l’article 119 de la Nouvelle loi communale, réforme qu’on peut résumer en disant qu’elle laissa à ses destinataires un goût de trop peu [Loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes, Monit., 10 juin.]…

Quatre ans plus tard, vers la même époque, le Législateur s’avisa de réformer la réforme, et la Chambre des Représentants adopta en un temps record – mais c’est une prouesse qui n’a sans doute rien à voir avec le fait que la législature touchait à sa fin – un projet de loi modifiant la Nouvelle loi communale [Doc. parl. Chambre, S.O. 2002-2003, n° 2366/001 à 2366/003] et, dans son élan, un deuxième projet de loi modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse et la Nouvelle loi communale [Doc. parl. Chambre, S.O. 2002-2003, n° 2367/001 à 2367/003]. Pas de chance, les députés ne furent pas payés de leurs efforts puisque le Sénat, ayant décidé d’évoquer le premier projet (le deuxième, en raison de l’article 77 de la Constitution, devait obligatoirement être adopté par la Haute assemblée), ne put l’examiner avant la dissolution des chambres. Ce ne fut donc qu’en février 2004 que les textes furent adoptés par le Sénat [Doc. parl. Sénat, S.O. 2003-2004, n° 3-431/1 à 3-431/4 et n° 3-432/1 à 3-431/4] . Adoptés, mais amendés ; ce qui signifiait… retour à la Chambre !

Qu’à cela ne tienne, la Chambre se remit à l’ouvrage et consacra tout son sérieux à l’examen et à l’adoption des textes amendés par le Sénat. Aussitôt dit, aussitôt fait : les textes ont été promulgués le 17 juin 2004 (MB 23/07/04).

Comment résumer cette réforme ? Il est évidemment trop tôt pour parler d’expérience, mais à l’analyse des textes et à la lecture de ses commentaires, le premier mot qui nous vient à l’esprit est : gâchis.

Jugez vous-mêmes.

C’est essentiellement l’article 119bis de la Nouvelle loi communale qui est affecté par cette modification légale. Plusieurs paragraphes sont remplacés par de nouvelles dispositions, qui d’une part apportent des modifications formelles au texte, et d’autre part modifient le champ d’application matériel des sanctions administratives.


Soyons justes : tout n’est pas négatif dans la nouvelle législation

Commençons par les apports de cette réforme :

1. le statut des mineurs est enfin réglementé puisque l’article 119bis, §2, alinéa 7, nouveau, prévoit la possibilité d’imposer une amende administrative aux mineurs de plus de seize ans – ce qui sous-entend, bien entendu, l’exonération des mineurs de moins de seize ans ; voyez cependant les nuances infra ;
2. l’article 119bis, §6, alinéa 2, nouveau, octroie une compétence de constatation des infractions à des fonctionnaires non policiers ; ici aussi des nuances seront apportées infra ;
3. l’abrogation du Titre X du Livre II du Code pénal et de l’arrêté-loi du 29 décembre 1945 portant interdiction des inscriptions sur la voie publique permettra aux communes de réglementer et de réprimer elles-mêmes certaines des infractions qui y étaient contenues [1];
4. permettre aux communes [Art. 119bis, §2, alinéa 3, nouveau] d’incriminer les faits de destruction, abattage, mutilation ou dégradation de tombeaux, monuments, signes commémoratifs, etc. (art. 526 du Code pénal), les abattages méchants, coupures, mutilations ou écorçages d’arbres (art. 537 CP) et les destruction de clôtures, déplacement ou suppression de bornes et pieds corniers (art. 545 CP), peut présenter pour elles un certain intérêt.

Dans la colonne « Contre », nous commencerons par les occasions manquées :

1. le maintien du principe de l’interdiction de la double incrimination, que le Législateur semble malheureusement encore confondre avec l’application de l’adage non bis in idem ;
2. le maintien du plafond de 250 euros pour l’amende, récidive, circonstances aggravantes et concours d’infractions compris ;
3. l’absence de tout élément de procédure lorsque le collège doit se prononcer ;
4. …

Toujours dans la colonne « Contre », les nouveautés que l’on doit bien qualifier de navrantes :

1. Les communes ont maintenant la possibilité (un vrai choix ?) d’incriminer, sanction administrative à l’appui, les délits suivants [Art. 119bis, §2, alinéa 3, nouveau] : menaces d’attentat contre les personnes ou les propriétés (art. 327 CP), formulation de fausses indications concernant l’existence d’un danger d’un tel attentat (art. 328 CP), menace par gestes ou emblèmes d’un tel attentat (art. 329 CP), menace avec ordre ou condition d’un tel attentat (art. 330 CP), coups et blessures volontaires (art. 398 CP), injures envers une personne (art. 448 CP), vol (art. 461 et 463 CP), soient des infractions qui à nos yeux n’ont que peu de rapports avec les missions de base de la commune ni avec les objets de police visés à l’article 135, §2, NLC [2].

Notre conseil : ne vous embarquez pas dans cette galère et laissez les autorités judiciaires, créées à cette fin, s’occuper de ces faits de criminalité.

2. Outre les fonctionnaires et auxiliaires de police, trois autres catégories de personnes peuvent intervenir dans le constat des infractions : des agents communaux, des agents de sociétés de transport en commun et des membres d’une société de gardiennage. A cet égard, nous émettrons les critiques suivantes :

  •  les agents communaux « qui répondent aux conditions minimales fixées par le Roi » (art. 119bis, §6, alinéa 2, 1°) ne pourront constater que les faits constituant une infraction aux seuls règlements communaux – bref, à l’exclusion des faits qui peuvent donner lieu au mécanisme du concours. Ce qui signifie que lesdits agents devront analyser la nature juridique du fait (ce qui suppose une très bonne connaissance de la loi !) avant de savoir s’ils sont compétents ou non. Par ailleurs, les « conditions minimales de sélection, de formation et de compétence » rencontreront-elles le profil général des fonctionnaires communaux appelés à remplir ces fonctions (gardiens de parc, stewards urbains,…), dont bon nombre exercent déjà des compétences de constatation dans le cadre de la loi du 24 décembre 1996 (infractions fiscales) ou de l’ordonnance du 25 mars 1999 (infractions environnementales) ?
  •  les agents des sociétés de transport en commun se voient également dotés d’une compétence de constatation (art. 119bis, §6, alinéa 2, 2°). Question : comment ces fonctionnaires de la STIB ou de la SNCB seront-ils au courant des ordonnances de police des dix-neuf communes ?
  •   enfin, les agents des sociétés de gardiennage avec lesquelles la commune aura passé une convention (art. 119bis, §6, alinéa 3) pourront, eux, non pas constater des infractions, mais les déclarer auprès des fonctionnaires ou auxiliaires de police [3], ce que soit dit en passant tout citoyen peut bien évidemment faire sans pour autant être soumis aux formalités prévues par la loi ! Cette entrée du secteur privé dans la sphère de la sécurité publique est un choix politiquement douteux. Par ailleurs, l’ajout d’une étape dans le processus de constatation des infractions ne va ni accélérer, ni simplifier la procédure, ni en renforcer la sécurité juridique.

3. La procédure en cas de concours d’infractions est profondément revue :

  •   d’abord, en vertu de l’art. 119bis, §8, alinéa 1er, le procureur du Roi se prononce désormais sur l’opportunité des poursuites pénales et sur l’opportunité des poursuites administratives. Vous avez dit « séparation des pouvoirs » ?
  •   il y a ensuite les modifications apportées à l’art. 119bis, §8, alinéa 2 ; le Sénat a voulu corriger un oubli de la Chambre (le concours avec les articles 526, 537 et 545 CP n’était pas repris par le projet adopté par la Chambre en 2003), mais ce faisant il a modifié en profondeur le régime du concours d’infractions : en effet, désormais, si le fait visé fait l’objet d’une amende administrative et d’une disposition pénale autre que celles visées aux articles 327 à 537 et 545 du Code pénal, à bien lire la loi, il n’y a plus aucun système de concours [4]! En conséquence, la porte est ouverte à la violation du principe non bis in idem (alors qu’ironiquement c’est le respect de ce principe qui a poussé le législateur à maintenir l’interdiction de la double incrimination).
  •   enfin, le pompon : dans ces deux alinéas, le concours joue automatiquement si le fait visé fait l’objet d’une amende administrative ou d’une de ces infractions pénales… Donc, malgré les contorsions grammaticales du ministre durant la discussion à la Chambre [5], dès qu’un fait constitue une infraction à une ordonnance de police, le parquet devrait en être averti, indépendamment de l’existence d’une infraction pénale pour le même fait !
Dans tous les cas, il est bien entendu qu’il faudra faire primer l’esprit de la loi sur sa lettre et appliquer la disposition « telle qu’elle aurait été écrite » si le Législateur s’était exprimé clairement ; et donc, considérer que le concours joue pour toute infraction pénale, même celles qui ne font pas l’objet des articles 327 à 330, 398, etc. du Code pénal ; et qu’au paragraphe 8, le parquet n’a la priorité des poursuites que lorsqu’il y a réellement concours d’infractions, soit infraction au règlement communal et à la disposition pénale.

4. (Pour la bonne bouche) l’art. 119bis, §8, alinéa 2, contient encore deux petites perles. Primo, il prévoit que, « passé [le délai d’un mois], les faits ne pourront être sanctionnés que de manière administrative », ce qui constitue une redondance par rapport à la première phrase de l’alinéa. Secundo, il dispose que le fonctionnaire communal peut infliger l’amende avant l’échéance du délai d’un mois si le procureur, « sans remettre en cause la matérialité de l’infraction, a fait savoir qu’il ne réservera pas de suites aux faits » : mais au nom de quoi remettrait-il en cause la matérialité de l’infraction s’il ne poursuit pas ?

5. Le texte contient encore des dispositions qui auront comme principal effet de ralentir et de compliquer la procédure, telles que la désignation d’office d’un avocat lorsqu’un mineur est poursuivi (art. 119bis, §9bis, alinéa 1er), l’avertissement au bâtonnier (art. 119bis, §9bis, alinéa 2), la médiation (art. 119ter), etc.

6. En ce qui concerne les recours, la Chambre avait, lors de la première adoption, fait naître un espoir que le Sénat s’est empressé de réduire à néant. En effet, le texte adopté par la Chambre avait pour mérite d’unifier les voies de recours (le Conseil d’Etat n’était plus compétent pour connaître du recours contre une décision du Collège). Le texte amendé n’a pas voulu avaliser cette décision, et est revenu au système dans lequel les recours contre la décision du collège sont formés devant le Conseil d’Etat, ce qui en soi est déjà regrettable ; mais, de surcroît, le Sénat a rédigé les amendements de manière telle que sa volonté est à présent loin d’être claire : la rédaction de l’alinéa 1er laisse entendre que la commune n’a le droit de recours que contre les décisions relatives à l’amende et uniquement en cas de non-imposition de l’amende, tandis que le droit de recours du contrevenant n’est en rien limité – donc le recours pourrait aussi avoir lieu devant le Tribunal de police en cas de sanction administrative ! Est-ce bien l’intention du législateur ?…

7. … on peut en douter à la lecture de l’art. 119bis, §12, alinéa 3. Cet alinéa semble confirmer que le recours devant le Tribunal de police (ou le Tribunal de la jeunesse) ne concerne que les amendes administratives… mais alors pourquoi fait-il une distinction, dans la deuxième phrase, entre les amendes administratives et (sous-entendues) les autres sanctions ? Et si cette dernière impression devait ce confirmer, de quoi juge le Tribunal de police lorsqu’il connaît de l’appel d’une suspension d’autorisation, d’un retrait d’autorisation ou d’une fermeture administrative ?

8. La touche finale ? L’art. 5 de la loi est libellé comme suit : « A l’exception du présent article , la présente loi entre en vigueur à la date fixée par le Roi ». La loi entrera donc en vigueur en deux temps : d’abord dix jours après la date de publication (23/07/04), date à laquelle seul cet article 5 fera partie de l’ordre juridique belge, puis le jour que le Roi déterminera par arrêté, pour le reste de la loi…


Le lecteur trouvera sans doute l’auteur de ces lignes bien dur

Mais peut-être le comprendra-t-il quand il saura que malgré les contacts que les différentes Unions des Villes et Communes ont eus avec le Ministre de l’Intérieur dès 2000, puis avec les Ministres de la Justice et de la Politique des Grandes villes, malgré les demandes répétées d’être associées aux réformes, ou au moins entendues par les assemblées, ou au moins que les demandes minimales formulées soient prises en considération, et ceci à chaque stade du processus législatif, elles n’ont reçu pour toute réponse qu’un refus poli justifié par le fait qu’« il est urgent pour les pouvoirs publics de réagir et de donner un signal clair à la population » [Réponse d’un parlementaire à un de nos courriers] .

Vous avez dit « clair » ?

La circulaire explicative des modifications apportées à la Nouvelle loi communale (art. 119bis et 119ter) par la loi du 7 mai 2004 modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse et la nouvelle loi communale et la loi du 17 juin 2004 modifiant la Nouvelle loi communale est enfin parue (Moniteur belge du 20 janvier 2005).

Cette circulaire revient sur l’essence des dispositions insérant les sanctions administratives dans la NLC – depuis 1999, donc – et sur les nouvelles modifications, dont entre autres le concours d’infractions, la médiation, etc. Elle lève aussi certaines ambiguïtés posées par le libellé parfois quelque peu maladroit de la loi.

L’arrêté royal du 5 décembre 2004 fixant les conditions minimales auxquelles doivent répondre les agents communaux tels que définis par l'article 119bis, § 6, alinéa 2, 1° de la nouvelle loi communale (Monit., 29 décembre) fait lui aussi l’objet d’explications.

Nous attirons l’attention sur le fait que, malgré qu’elle précise que la réforme entrera en vigueur le 1 er avril 2005, cette date n’est pour l’instant qu’informelle puisque la détermination officielle de l’entrée en vigueur de la loi du 17 juin nécessite l’adoption d’un arrêté royal.

La circulaire est disponible en téléchargement sur le site du SPF Intérieur, DG Sécurité et Préventio



Notes

1. Certaines, pas toutes, parce les unes font toujours l’objet de réglementations supérieures (ex. : le tapage nocturne est visé par l’article 12, §1er, de l’ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain) et que les autres sont totalement désuètes (ex. : faire métier de deviner et de pronostiquer ou d’expliquer les songes – art. 563, 1°, CP).

2. La justification principale de l’octroi de cette compétence aux communes semble être que « les parquets ne poursuivent pas », l’autorité communale endossant de la sorte de plus en plus le rôle du camion-balai…

3. Et non pas « auprès de l’agent de police ou de l’agent auxiliaire de police », comme le dit la loi !

4. Certes, le procès-verbal doit être communiqué au parquet (§7) ; mais ce cas de figure n’est pas visé par le mécanisme du concours (§8).

5. « Le collaborateur de la ministre rappelle que des discussions ont eu lieu à ce propos. La préférence a finalement été donnée au mot «ou». On se trouve ici devant une définition du champ d’application de la mesure. Il confirme qu’on vise des comportements qui à la fois, peuvent faire l’objet d’une sanction administrative et sont visés par une peine prévue par les articles cités du Code pénal. On aurait pu mettre le mot «et» tout en rappelant que les deux cas ne peuvent s’appliquer cumulativement. » (Projet de loi modifiant la Nouvelle loi communale, Doc. Parl. Chambre, S.O. 2003-2004, n° 0837/004, p. 14).


« Retour

Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Dernière modification
15-04-2004
Conditions générales | RSS | Liens utiles