Loi de réparation pour les sanctions administratives : soins palliatifs ou remèdes de cheval ?

L'article 119bis de la Nouvelle loi communale est une nouvelle fois modifié afin d'améliorer le fonctionnement des sanctions administratives, particulièrement en ce qui concerne les mineurs.


« Une cent unième fois sur le métier, le législateur devra-t-il remettre son ouvrage ? », nous demandions-nous dans l’éditorial de mai 2004 de Trait d’Union à propos de la réforme, que nous jugions hâtive, de l’article 119bis de la Nouvelle loi communale. Eh bien oui, le législateur nous a entendus… ou tout au moins a-t-il entendu la voix de la raison qui, mêlée à celles de tous ceux qui éreintaient la réforme portée par la loi du 17 juin 2004, dictait une « remise à plat » du texte légal. C’est ainsi que, le 7 juin 2005 (soit 67 jours très exactement après l’entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2004 modifiant la Nouvelle loi communale), le Gouvernement déposa sur le bureau de la Chambre des Représentants un projet de loi portant des dispositions diverses, dont le chapitre II du Titre IV modifie l’article 119bis de la Nouvelle loi communale ainsi que le Code pénal. Un peu plus d’un mois plus tard, soit le 20 juillet, la loi était promulguée…[1]

Nous proposons par la présente un premier regard sur les modifications les plus importantes.

Première modification , sous forme de retour en arrière : les articles 559, 1°, 561, 1°, 562, 563, 2° et 3°, 564, 565 et 566 sont réintégrés, dans leur rédaction initiale, dans le Titre X du Livre II du Code pénal. Ces faits constituent donc à nouveau des dispositions pénales (article 22 de la loi du 20 juillet 2005).

Pourquoi un tel revirement, après leur abrogation en juin 2004 ? La raison principale – pour ne pas dire unique –en est qu’une proportion non négligeable de ces infractions seraient commises par des mineurs de moins de seize ans, qui d’une part ne peuvent plus faire l’objet d’une mesure protectionnelle dans le cadre de la loi de 1965 relative à la protection de la jeunesse (puisqu’il ne s’agissait plus d’infractions pénales) et qui, d’autre part, ne peuvent pas non plus faire l’objet d’une amende administrative vu leur âge (l’âge légal minimum pour encourir de telles sanctions étant seize ans). Avec la réintroduction des ces faits dans le champ pénal, c’en sera fini pour les petits chenapans d’échapper à la Justice, fût-elle protectionnelle [2]. Il est évident cependant que la réintroduction de ces articles vise tout un chacun, et pas uniquement les mineurs.

Deuxième modification , à la suite de la première : quatre des « nouveaux » articles [3] sont ajoutés par l’article 21 de la loi du 20 juillet 2005 à la liste des infractions pénales pour lesquelles le conseil communal peut prévoir une amende administrative (article 119bis, § 2, alinéa 3 – ce que l’auteur du projet de loi appelle des « infractions mixtes »). Pour être clair, en ce qui concerne le tapage nocturne par exemple, le conseil communal ne pourra pas déterminer ce qu’est le tapage nocturne ni même l’interdire mais simplement prévoir que toute infraction à l’article 561, 1°, du Code pénal, sera frappée d’une amende administrative d’un montant de maximum 250 euros.

Nous avions déjà dit [voir sur ce site "Réforme des sanctions administratives : un peu de pour, beaucoup de contre"] ce que nous pensions de cette incrimination sui generis d’infractions pénales ; aujourd’hui, si nous restons sceptiques quant à la pertinence du procédé, nous reconnaissons qu’il devrait permettre à la commune de garder un pouvoir d’incrimination des comportements visés malgré leur repénalisation, ce qui peut présenter pour elle un certain intérêt (bien qu’ils ne constituent pas vraiment des atteintes à l’ordre public au sens de l’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale, à l’exception bien entendu du tapage nocturne).

Troisième modification : l’article 119bis, § 6, alinéa 2, 1°, de la Nouvelle loi communale, est complété par une phrase disposant que, dans les zones pluricommunales, les agents communaux désignés par le conseil communal peuvent procéder à des constatations sur le territoire de toutes les communes de la zone, pour autant qu’un accord préalable ait été conclu à cette fin entre les communes concernées. Ce qui suppose, bien entendu, que lesdits agents connaissent également les dispositions des ordonnances de police des communes voisines ! Un argument de plus pour l’harmonisation des règlements de police…(voir notre modèle)

Quatrième modification : les règles de procédure sont repensées en cas de concours d’infraction.

À cet égard, une satisfaction : un gros oubli a été réparé. En effet, la modification du 17 juin 2004 faisait l’impasse sur les cas de concours entre une infraction communale et une infraction pénale simple (c’est-à-dire autre que les articles du Code pénal pour lesquels une amende administrative peut également être imposée). Le législateur s’est rendu compte de cet oubli et a aligné ce cas de concours sur celui réglé par l’article 119bis, § 8, alinéa 2, de la Nouvelle loi communale (amende administrative en cas d’« infraction mixte »).

Ce nouvel article 119bis, § 8bis devrait permettre le respect intégral de l’adage non bis in idem.

Cinquième modification : une série de délais sont modifiés.

1° Le délai de prescription des faits est toujours de six mois mais ce délai n’est plus calculé à partir du jour de la commission des faits mais à partir du jour de la réception de la copie du procès-verbal ou du constat. Soit un peu d’air accordé au fonctionnaire communal dans le traitement de son dossier… (article 119bis, § 10, alinéa 4, nouveau)

2° Le délai accordé au procureur du Roi pour se prononcer sur les poursuites pénales (art. 119bis, § 8, alinéa 2) est lui aussi allongé puisqu’il passe d’un à deux mois. La raison pour laquelle ce délai est porté à deux mois est double : primo, permettre au parquet, le cas échéant, d’obtenir des informations relatives aux conditions d’éducation des mineurs, informations qui, au dire de l’auteur du projet, sont dans de très nombreux cas indispensables afin de pouvoir juger de la nécessité ou non de donner suite à la constatation de l’infraction [4] ; secundo , éviter que, pris par le temps, le procureur ne confirme systématiquement sa saisine alors qu’il « serait peut-être arrivé à un autre jugement si l’information était totalement terminée »[5]. Revers de la médaille : cet allongement des délais risque de réduire à néant l’effet du report du délai de prescription visé au point 1°.

3° Le délai de transmission du procès-verbal au procureur ou au fonctionnaire, que les faits soient pénalement incriminés ou qu’ils ne soient punissables que par une sanction administrative, est porté à un mois [6]. Un délai de quinze jours a en effet paru un peu court pour pouvoir satisfaire aux directives relatives à l’enquête policière d’office et au procès-verbal simplifié ; de même, il est apparu que cela nuisait à la qualité des constatations [7]. Quant à la transmission des procès-verbaux « purement » administratifs, c’est pour des raisons d’uniformisation des procédures et des délais qu’elle est également enfermée dans un délai strict.

Sixième modification : la procédure applicable aux mineurs a été revue sur une série de points.

C’est ainsi que les parents, les tuteurs ou les personnes qui ont la garde du mineur sont déclarés civilement responsables du paiement de l’amende administrative (article 119bis, § 10, alinéa 2). C’est ainsi également que les procès-verbaux de constatation des faits (article 119bis, § 9bis, alinéa 2) ainsi que les décisions d’infliger l’amende administrative (article 119bis, § 10, alinéa 2) doivent être communiqués aux parents, au tuteur ou aux personnes qui ont la garde du mineur ; ces mêmes personnes ont également le droit d’introduire un recours contre la décision administrative (article 119bis, § 12, alinéa 2).

De plus, lorsque, statuant sur recours, le tribunal de la jeunesse substitue une mesure de protection à l’amende administrative originellement imposée, cette décision peut faire l’objet d’un appel (article 119bis, § 12, alinéa 2), essentiellement pour des soucis de maintenir l’égalité de traitement avec les mineurs poursuivis dans le cadre de la procédure visée par la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse [8].

Enfin, même lorsque le fait constaté ne constitue une infraction qu’au règlement communal et n’a aucun caractère pénal, le fonctionnaire verbalisant doit désormais transmettre systématiquement au procureur du Roi une copie de ces constatations, à des fins d’information (Article 119bis, § 7, 3°.) [9]

Voilà pour l’essentiel des modifications apportées par cette loi de réparation.

***

Alors, pour répondre à la question posée par l’intitulé de cet article : soins palliatifs ou remède de cheval ? Ni l’un ni l’autre, à notre avis. Il ne s’agit pas de soins palliatifs parce qu’en dépit de ses lacunes et des vicissitudes qu’elle a connues, nous voulons croire que la répression administrative communale a un avenir et une raison d’être. Mais il ne s’agit pas d’un remède de cheval non plus, malheureusement, parce que de modification en réparation, le texte légal, déjà peu clair à l’origine, a acquis petit à petit un caractère trop hétérogène pour être véritablement durable.

Alors, et même si nous devons saluer la volonté du législateur de résoudre les problèmes posé par la loi à l’origine, sans doute devra-t-il remettre son ouvrage une cent deuxième fois sur le métier …



Notes

1. Loi du 20 juillet 2005 portant des dispositions diverses, Monit., 29 juillet. Les articles 21 et 22, qui contiennent les dispositions étudiées ici, entrent en vigueur dix jours après la publication au Moniteur belge, soit le 8 août.

2. Projet de loi portant des dispositions diverses, Exposé des motifs, Doc. Parl. Chambre, SO 2004/2005, n° 1845/001, p. 25.

3. C’est-à-dire : les articles 559, 1° (endommagement volontaire ou destruction des propriétés d’autrui), 561, 1° (tapage nocturne), 563, 2° (dégradation volontaire des clôtures urbaines ou rurales) et 563, 3° (voies de fait ou violences légères). Dans sa volonté de vouloir bien faire, le législateur a également précisé que cette amende pouvait être imposée pour une infraction « aux articles du livre II, titre X du Code pénal »… qui ne sont autres que lesdits articles 559, 1°, 561, 1°, 563, 2° et 563, 3° !

4. Projet de loi portant des dispositions diverses, loc. cit., p . 21.

5. Projet de loi portant des dispositions diverses, loc. cit., p. 21.

6. Article 119bis, § 7, 1° et 2°, nouveaux. Dans la version actuelle de l’article 119bis, § 7, le fonctionnaire de police doit transmettre son procès-verbal au procureur dans les quinze jours ; quant aux PV de constatation d’une infraction purement administrative, il n’y a pas de délai dans lequel le fonctionnaire de police qui les constate doit les transmettre au fonctionnaire communal.

7. Projet de loi portant des dispositions diverses, loc. cit., p. 21.

8. Projet de loi portant des dispositions diverses, loc. cit., pp. 23-24.

9. Projet de loi portant des dispositions diverses, loc. cit., p. 22.


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Auteur(s)

Vincent RAMELOT
Dernière modification
15-10-2007
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